2004年联合国机构对中国劳动教养制度的批评和建议

    应中国政府的邀请，联合国人权委员会任意拘留问题工作组于2004年9月18日至30日对中国进行了访问。

    2004年12月任意拘留问题工作组报告（E/CN.4/2005/6/Add.4）中国劳动教养制度，相关内容摘录如下：

    G.  劳动教养

43.  劳动教养涉及不经审判或起诉的拘留。送交劳动教养的决定一般认为由民政、公安和劳动等部门的官员组成的管理委员会做出。然而，实际上是由公安部门的官员主导决策的过程。

44.  工作组的第一次报告特别侧重于论述劳动教养制度，并指出了这种剥夺自由的方式对于基本人权的享受带来的危险。工作组在建议中希望在法律中明确宣布，对于行使《世界人权宣言》所保障的基本人权的任何人来说，不得实行劳动教养，并希望将这一措施置于法官的事先掌控之中而不改变这一措施的行政性质。(E/CN.4/1998/44/Add.2, 第95段。)

45.  七年之后再回到中国，工作组发现，尽管做出了一些重要的决定，也出现了某种改善，但劳动教养措施仍然引起关注。工作组注意到，自1996年实行改革以来，新的保障措施的引进使行政拘留和劳动教养制度出现了改进。对拘留决定可以通过各种渠道提出异议，包括向法院提起行政诉讼、行政复议和行政监督。可能受到行政处罚的人现在也有权为自己进行辩护。

46.  2003年1月，通过了关于加强经由行政和司法程序对劳动教养措施提出质疑的有效性的新规定。2003年6月，最具争议的行政拘留方式――“收容遣送”――被取消。工作组还注意到，无论是在民间社会还是在体制内部，关于劳动教养制度改革的辩论也在如火如荼地展开。然而，在体制层面，这一制度仍然受到保护。据认为，劳动教养已经根植于中国社会之中，它的优点在于可以避免对轻罪犯和初次犯罪者处以有期徒刑，以免因而留下永久的犯罪记录。

47.  然而，工作组在访问过的劳动教养所和监狱通过与犯人见面所得到的感受却并不是这样。一些被关押在劳教所的人明确表示，尽管有明显的不利之处(如留下犯罪记录)，他们也宁愿经过刑事审判程序并被处以有期徒刑，而不愿意作为行政措施而被送到劳动教养所。他们解释说，拘留并没有固定期限，往往在一个拘留所一待就是三、四年，还不如去蹲监狱。其他犯人也表示了同样的观点。他们告诉工作组，他们宁可蹲监狱也不愿留在拘留所。不过，也有另一些被羁押者对工作组表示了不同的观点。

48.  工作组要指出的是，中国境内和境外大量捍卫人权的组织都对劳动教养制度提出了质疑，并且要求取消这一制度。若干消息来源认为，采用这一制度的目的是为了压制言论自由。一些消息来源强调，某些团体在这一制度中的比例过大，如法00轮00功00练习者、吸毒者、性工作者以及挣钱养家糊口的人。根据西藏活动份子的报告，中国当局越来越多地出于政治原因而采用劳教的办法惩罚西藏人。正是为了消除这一方面的所有可能的疑问，工作组才要求这一措施不得适用于行使《世界人权宣言》所保护的各项基本自由的人士。本次访问让工作组对劳动教养制度的法律框架进行了更深入的分析，并得以对它的优点和对它的反对意见进行更仔细的评价。

49.  劳动教养制度已经实行了大约50年。按中国当局的说法，它是对介于犯罪与纯粹过失之间的行为进行处罚的一种办法。它所依据的是国务院的一项决定，该决定于1957年得到了全国人大常务委员会的批准，尽管没有规定固定期限。1979年11月29日，得到全国人大常务委员会批准的国务院的一项决定把这一制度的期限确定为三年，并可以延长一年。1982年1月21日，负责执行这一制度的公安部发布了得到国务院批准的《劳动教养试行办法》。该办法规定了就这类处罚做出决定的程序，详细列举了应根据该程序加以处罚的人员类别，并对劳动教养的行政责任作了分工。1983年5月，在该办法发布之后，劳动教养设施移交司法部管理，而公安部保留根据办法对谁应该受到处罚做出决定的权力。

50.  1982年发布的该办法是唯一一部规定了可被处以劳动教养的人员类别的法律。在审查该办法第10条时，人们注意到，提出批评的观点并不是毫无根据的。该条确定以下六种罪行轻微的犯罪人为够不上刑事处分的人：
(a) 反革命份子或反党反社会主义份子；
(b) 犯下与杀人、抢劫、强奸、放火等团伙犯罪有关的轻微罪行的人；
(c) 犯下流氓、卖淫、盗窃、诈骗等轻微罪行的人；
(d) 聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安的人；
(e) 有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序的人；
(f) 教唆他人违法犯罪的人。

51.  工作组注意到，第10条采用了过时的术语，与1996年以来在改革的框架内通过的立法相冲突。在这方面，工作组提请注意1996年10月1日关于行政处罚的法律，尤其是其第9条规定：“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定”。2000年通过的《立法法》载有类似的规定。  因此，这两部法律都要求，象劳动教养这样的措施，如果要成为合法措施，就必须依法得到授权，而这种授权的法律具体指的是全国人大或其常务委员会通过的立法(《宪法》第62条第3款和第67条第2款)。然而，对于罪名和须受这种行政处罚的人的种类，只是由公安部发布的上述1982年办法作了规定；国务院1957年和1979年的上述决定并未确定对谁适用劳动教养措施。工作组还注意到，自1996年以来颁布的所有有关行政拘留的立法性质的规定都将行政拘留的期限限制在15天以下。

52.  根据国际法，由于被逮捕或被拘留而被剥夺自由的人都有权向法院提起程序，以便法院能够就拘留的合法性迅即做出裁定，并在拘留不合法的情况下命令释放嫌疑人。这一要求在《公民权利和政治权利国际公约》第9条第4款中作了明确的说明，反映了一般公认的习惯国际法标准，而不论一国是否为该公约的缔约国。

53.  在与东道国当局就有关劳动教养的处罚缺乏司法审查的问题进行座谈期间，中国政府在对工作组提出的批评意见作出回应时提出了以下两个论点。第一，劳动教养受行政法而不是刑法支配，对某人处以劳动教养的决定因而不具有刑法的性质。因此，没有必要让法官参与决定。第二，他们解释说，即使法律没有规定法官参与将某人送交劳动教养的决定，但也仍然可以获得对这种决定提出异议的途径，其中包括司法途径。工作组不同意这两个论点。

54.  首先，无可争辩的是，无论中国的法律给予这种制度下的拘留以何种法定限制条件，劳动教养制度都涉及剥夺人的自由。上述国际法规定和标准要求给予所有被剥夺自由的人在法院对拘留的合法性提出辩驳的机会。从这个意义上讲，合法性意味着符合国内法和国际标准。中国的法律制度把劳动教养归于以行政手段剥夺自由一类，而不是受刑法支配的以司法手段剥夺自由一类，这一事实并不影响中国政府承担的确保对这种形式的剥夺自由进行司法控制的义务。

55.  其次，1982年的办法第10条本身也认为通过送交劳教所进行劳动教养的办法处罚的某些行为具有罪行性质。即使中国当局可能怀着良好的愿望，要为轻罪犯人提供一种较为温和的处罚办法，但把这种处理办法从刑事制度中脱离出来的结果就是他们最终被剥夺了刑事诉讼程序所提供的保障。

56.  第三，工作组认为，就实际发生的情况来说，中国当局关于存在对送交劳动教养的行政裁决提出异议的司法途径的论点，是不太站得住脚的。

57.  事实上，相关法律对于将某人送交劳动教养的决策程序作了详细的规定。有关这种决策的法律体制似乎反映了正当法律程序的国际标准：行政诉讼公开进行，有关人员必须得到审判，必须有机会提出答辩，律师显然可以进行代理，官方应该做出合理的裁决。官方的裁决须经过司法审查。

58.  然而，有关送交劳动教养的决策程序的法律的实施却很成问题。据可靠来源提供的资料(其中包括与有关人员会面)，在绝大多数案件中，送交劳动教养的决定都不是按法律规定的正规程序做出的。授权做出这种决定的委员会实际上根本就不开会或很少开会，受决定影响的人也不到委员会听审，不进行公开的抗辩程序，也不做出(或发给受决定影响的人)正式合理的裁决。因此，这种决策程序完全缺乏透明度。此外，对决定的追究常常在拘留所的刑期服完之后才会予以考虑。

59.  因此，工作组的结论是，对送交劳动教养的决定不存在有效的司法审查。

五、结  论

A.  自工作组上次访问以来的一些积极发展

67.  中国已经签署《公民权利和政治权利国际公约》，而且正在为批准该公约进行准备，工作组对此深表满意。工作组相信，国际法上关于剥夺自由的各项要求将因此在中国的法律制度中得到更好的反映。

68.  工作组高度重视最近在政治层面做出的关于进一步加强和发展中国的人权保护的决定。由于做出了这一决定，制定了一项给予人权和基本自由保护以宪法地位的规定，从而对《宪法》的规定进行了补充。该宪法规定将一定会与已经生效的关于中国是一个法治国家的宪法规定一道，为制定一个在中国保护人权的更加有效的法律制度奠定基础。

70.  全国人大准备把审议当前有关劳动教养的法律制度问题列入议事日程，工作组对这一消息表示欢迎。根据工作组会晤过的全国人大的一名代表的说法，现行法律的主要弱点是采取这一措施的期限过长――需要加以缩短；以及对主管机关指定进行劳动教养的决定缺乏有效的救济。

B.  关注领域

73.  工作组上次报告中提出的建议一项也没有得到落实。刑法没有对“危害国家安全”一词加以界定，没有采取立法措施来明确豁免那些和平行使《世界人权宣言》所保障的权利的人的刑事责任，对于送交劳教的程序也没有设置任何实际的司法控制。

74.  有关司法剥夺自由的规则和做法不符合国际法和国际标准。警方未经司法批准羁押犯罪嫌疑人的时间太长，在侦查期间负责批准逮捕的检察官的地位不符合有关经法律授权行使司法权力的官员的要求。此外，由于检察院是刑事诉讼的一方当事人，因此在决定逮捕事项时缺乏必要的公正性。

75.  对于行政拘留包括以劳动教养和精神病收容为目的的拘留来说，不存在任何真正的提出异议的权利。对送交劳动教养提出异议的途径不符合国际法的要求。

76.  由于没有任何法律对“国家机密”加以明确界定，工作组对于案件涉及国家安全时公安部门、监狱行政当局或检察院颁布的规定限制辩护权的情况表示担心。

六、建  议

77.  中国新通过的宪法条文宣布中国尊重和保护人权，这反映了中国对人权的承诺，工作组对此表示欢迎。工作组相信，表现这一承诺的最佳方式是早日批准《公民权利和政治权利国际公约》。

78.  本着协助中国改进保护人民不被任意拘留的制度的目的，工作组特提出以下建议：
(a) 应该重新审议有关刑事拘留的法律。要么对授权做出逮捕决定的检察院赋予必要的独立性，以便符合经法律授权行使司法权力的官员的标准，要么把下令或批准逮捕的权力从检察院转移到法院；
(b) 在所有以行政手段剥夺自由的案件中，应当承认向法院提出异议的有效的权利、拘留的合法性和由律师代理的权利；
(c) 工作组虽然很满意地注意到高层已经做出审查劳教制度的政治决定，但认为以下各点是（应该）达到国际标准的最低要求：
(一) 对所有引起劳教的行为，都应该依法做出明确规定；
(二) 依法规定并就每一案件认真落实正当程序要求，如有关人士本人亲自来到主管机关并由其听审、对送交劳动教养的决定提出辩驳的机会、由律师代理的权利、对不利的决定提出上诉的权利，等等；
(三) 如当事人提出要求，法庭应该切实地审查其案件；
(四) 应大幅度缩短劳动教养的时间；
(五) 决不能用劳动教养制度来惩罚和平表达意见或信仰的人；
(d) 应当依法严格规定违背当事人意志接纳和强制收容据称患有精神病的人或戒毒的人的条件。考虑到精神病患者的状况十分脆弱，这样的法律应当订有防止任意性的有效保障措施。应当授权法院根据请求审查违背当事人意志将人送进精神病院的行为的合法性以及必要性；
(e) 被指控的人常常援引其言论、宗教或信仰自由、结社或集会自由或参与从事国家公共事务的权利，作为他们行为和免于刑事责任的法律依据。工作组因此建议，对这一问题应优先考虑与之相关的利益冲突问题，应当在认真考虑所有相关的情况之后做出决定，同时对个人的权利问题给予应有的重视。刑事立法中诸如“扰乱社会秩序”、“危害国家安全”、“破坏国家的统一和完整”、“破坏公共秩序”、“影响国家安全”等种种具有模糊性、不准确性或总括性内容的定义，不应该用来惩罚和平表达《公民权利和政治权利国际公约》赋予所有人的权利和自由的行为。