摘要： 葡萄牙宪法法院第376/05号裁判围绕马德拉自治区立法议会修改其组织结构、调整对议会党团及议员拨款的区域立法法令的合宪性问题展开。申请人认为该法令涉及对政党的公共资助，侵犯了共和国议会的专属立法权限，且违反了平等原则。宪法法院最终裁定争议条款不违宪，认为相关拨款主要用于保障议会党团的运作，属于自治区立法议会组织自主权的范畴，且未明显违反平等原则或比例原则。本文旨在深度解析该裁判的判决理由、各方论点及潜在的法理争议，批判性地评价法院在自治区权限、政党与议会党团关系、以及平等与比例原则适用等核心问题上的论证，并探讨该裁判对葡萄牙宪政体制，特别是中央与自治区关系的启示。
关键词： 自治区；政党经费；议会党团；葡萄牙宪法法院；平等原则；立法权限；第376/05号裁判
引言
葡萄牙宪法法院于2005年7月8日作出的第376/05号裁判（以下简称“本裁判”）[1]，是葡萄牙宪政实践中关于自治区立法权限、政党与议会党团功能及其经费来源、以及平等原则适用等重要议题的典型案例。该案源于共和国驻马德拉自治区代表（Ministro da República para a Região Autónoma da Madeira）就马德拉自治区立法议会通过的一项旨在“修改立法议会组织结构”的区域立法法令部分条款，向宪法法院提起的合宪性预防审查请求。争议的核心在于，该法令增加对自治区议会内各政党代表（单一议员代表的政党）和议会党团的年度拨款和月度补贴，是否构成对政党的不当公共资助，从而侵犯了共和国议会（Assembleia da República）在政党法律地位与资助方面的专属立法权，以及是否因与国家层面或其他自治区相比存在显著差异而违反了宪法所保障的平等原则。
本裁判不仅涉及到对葡萄牙宪法中关于自治区自治权条款（尤其是第227条第1款a项和第232条第3、4款）的解释，也触及了对政党（artigo 51º CRP）与议会党团（artigo 180º CRP）在宪法秩序中各自角色与相互关系的理解，以及宪法法院在审查涉及财政分配与政策选择的立法行为时所应持有的司法审查标准，特别是平等原则与比例原则的运用。本裁判中，宪法法院多数意见与部分法官提出的反对意见（Declaração de Voto）之间展现的张力，进一步凸显了这些议题的复杂性与争议性。
本文将首先梳理案件背景及申请人与被申请机关（马德拉自治区立法议会）的主要法律观点，进而重点剖析宪法法院作出不违宪裁决的主要理由，包括其对自治区立法权限范围的界定、对议会党团法律性质及其经费需求的认知、以及对平等原则和比例原则的适用逻辑。在此基础上，本文将结合反对意见中的重要论点，对本裁判进行批判性评价，探讨其在理论层面可能存在的不足以及在实践层面可能产生的深远影响，以期为理解葡萄牙的区域自治制度和政党政治运作提供有益的思考。
一、 案件背景与各方主要观点
（一） 案件由来及争议条款
本案的直接起因是马德拉自治区立法议会于2005年5月17日通过了一项区域立法法令，题为“修改立法议会组织结构”（Alteração da Estrutura Orgânica da Assembleia Legislativa）。该法令第29条和第30条分别修改了此前的《第24/89/M号区域立法法令》第46条和第47条，其核心内容是调整和增加了对在自治区立法议会中拥有席位的单一议员政党及议会党团的财政拨款。
具体而言，修改后的第46条规定，单一议员政党和议会党团为配备其自由选择、任命、解雇和具备相应资质的工作人员而设立的办公室，可获得一笔年度拨款，计算方式为“单一议员/政党和议会党团，15x14倍马德拉现行最低月工资/月/议员人数”。而修改后的第47条则规定，向议会代表（单一议员和议会党团）每月支付一笔补贴，用于“辅助开支、与选民联系以及与执行其授权任务相关的其他活动”，其金额为“每位当选议员获马德拉现行最低月工资的三分之二，另加按议员人数计算的1倍最低月工资”。
（二） 申请人的主要法律观点
共和国驻马德拉自治区代表认为上述条款存在合宪性疑问，其主要理由概括如下：
拨款性质与政党资助： 申请人认为，这些拨款实质上构成了对政党的公共资助，因为其目的是为了追求政党自身的目标。
政党的全国性与禁止区域性政党原则： 此类资助应遵守禁止设立区域性政党的规则，政党应具有全国性。
国家专属立法权限： 对政党的资助直接关系到其法律和宪法地位，因此，规范此类拨款的权力属于共和国议会的专属立法权限（依据宪法第164条h项），应通过组织法（lei orgânica）进行规范。
违反平等原则： 申请人质疑，是否存在任何区域特殊性，足以证明马德拉自治区议会党团与共和国议会及其他立法机构的议会党团之间在待遇上存在如此巨大的差异是合理的。这种差异化处理缺乏实质性正当理由，且未考虑对议会代表性较弱的政党进行积极差别对待。申请人通过比较指出，若适用国家层面标准，马德拉的拨款额将大幅降低，而新制度将不成比例地惠及大党。
缺乏实质正当性： 申请人认为，该区域立法法令并未提供任何明确的实质性理由来支持这种与国家层面不一致的立法规定，也没有增加议会党团的任何新职能或权限来证明增加拨款的合理性。
（三） 被申请机关（马德拉自治区立法议会）的主要答辩观点
马德拉自治区立法议会主席在答辩中主要提出了以下反驳意见：
自治区组织自主权： 在处理此类问题时，不能忽视自治区在立法议会组织与运作方式上的自主权。
政党资助制度的区分： 虽然政党法律制度的核心内容（包括资助的基本原则）属于共和国议会的专属立法权限，但国家层面的政党资助法（如《第19/2003号法律》）并未详尽规定对区域议会中政党代表的资助问题，这恰恰说明此部分属于区域立法权限。立法实践也将政党资助的一般制度与对共和国议会内议会党团的特殊资助制度区分开来。
议会党团的宪法地位与区域适应性： 宪法第180条关于议会党团的规定，经由第232条第4款“作必要调整后”适用于自治区立法议会。这本身就意味着自治区立法议会有权规范与其自身组织相关的此类事务。
未违反平等原则： 与国家层面的差异是合理的，因为马德拉实行的是一种区域议会制政府体制，需要赋予议会党团更强的政治干预能力以监督区域政府。拨款标准（基于代表性）是客观且对所有政治力量平等的，符合比例性，无需对代表性较少的政党进行“积极歧视”，因为其办公室开支和政治活动规模自然较小。
二、 葡萄牙宪法法院的裁判理由解析
葡萄牙宪法法院全体会议经审理，最终以多数意见裁定被审查的区域立法法令条款不违宪。法院的论证主要围绕以下几个核心层面展开：
（一） 拨款性质：区分政党资助与议会党团运作支持
法院首先对争议拨款的性质进行了界定。通过对相关法律（包括国家层面和马德拉自治区层面）历史演变的考察，法院认为，至少自1979年以来，支付给政党的补贴被视为资助其追求特定目标的手段；而直到1998年之后，补贴才具有了资助政党活动（即履行其所有社会和政治职能）的专属性质。
法院强调，被审查条款所规定的拨款，其主要目的并非《第19/2003号法律》（关于政党和竞选活动经费的法律）中所规定的一般性政党资助（用于实现政党自身目标或竞选活动），而是为了支持马德拉自治区立法议会内部的“单一议员代表的政党”和“议会党团”的运作。具体而言，第46条的拨款用于议会党团办公室（包括人员）的开支，第47条的补贴则用于议员的辅助开支、与选民联系及其他与其授权任务相关的活动。
法院认为，这些拨款与议会活动的开展紧密相关，旨在“提升区域自治最高机关的尊严，为议会本身、议员和工作人员创造更好的工作条件”。因此，这些拨款更多地体现为对议会机构自身运作（condições de funcionamento dos órgãos de natureza parlamentar）的支持，而非对政党作为政治组织（partidos políticos qua tale）的直接资助。法院指出，即使是共和国议会的组织与运作法（LOFAR, Lei n.º 28/2003）中也有类似规定（第47条第4、5、6款），向共和国议会的议会党团提供补贴，用于“议员的辅助开支和其他运作费用”。
（二） 议会党团的法律性质与功能自主性
法院进一步阐述了议会党团的法律性质。法院认为，议会党团在现代立法议会的正常运作中已成为不可或缺的工具，议会的立法或其他工作完全是围绕议会党团来构思和展开的。
关于议会党团的法律性质，法院承认存在不同学说观点（如“政党机关”、“独立的公共实体”、“公法社团”或“被赋予公共职能的私法社团”）。但无论如何界定，即使议会党团与政党之间存在政治上的依附关系，它们在议会机构内部也普遍被认为拥有基于其自身议会权力的功能自主性（autonomia funcional）。其活动服务于多种功能，公共资金的投入，除了分配执行其大部分党派政治活动所需的资源外，还应允许这一过程进一步促进特定的议会活动——这些活动在技术上、实质上和法律上都是截然不同的。
法院强调，议会功能的实现，离不开议会党团在立法议会中活动的决定性贡献。因此，为议会党团提供运作经费，本质上是为了保障议会自身的有效运作。
（三） 自治区立法权限的认定
基于上述对拨款性质和议会党团功能的分析，法院认为马德拉自治区立法议会有权制定相关条款。法院的主要法律依据是《葡萄牙牙共和国宪法》（CRP）中关于自治区自治权的规定：
自治区立法议会的组织自主权： 宪法第232条第3款规定，“自治区立法议会有权根据宪法和各自的政治-行政法规制定和通过其议事规则”。第4款规定，宪法第180条（关于共和国议会议会党团的权利，包括拥有工作场所和由其信任的技术及行政人员的权利）“经必要调整后”适用于自治区立法议会及其议会党团。法院认为，这些条款明确承认了自治区立法议会在组织和运作方面的自我塑造权（poder de autoconformação normativa），包括对其内部结构（含议会党团）进行规范的权力。
“必要调整”的含义： 法院认为，“必要调整”意味着自治区立法者在将国家层面的议会党团制度适用于本区域时，拥有一定的规范性和构成性自由裁量权，以适应区域自治的政治和行政法规所赋予的特性，以及区域的地理、经济、社会、文化特征和历史自治愿望（宪法第225条第1款）。
财政自主权的保障： 自治区立法议会被赋予了预算权（宪法第227条第1款p项和第232条第1款）。为议会党团提供运作所需的经费，属于立法议会行使其组织自主权和预算权以保障自身有效运作的应有之义。
因此，法院得出结论，争议条款所规范的事项，属于自治区立法议会依据宪法所享有的组织和运作自主权范畴，并未侵入共和国议会在政党基本制度（包括一般性政党资助）方面的专属立法保留领域（宪法第164条h项和第51条第6款）。争议拨款并非旨在资助政党本身，而是为了确保议会党团作为议会运作关键组成部分的有效履职。
（四） 平等原则与比例原则的适用
针对申请人提出的违反平等原则的指控，法院亦未予支持。
平等原则的审查： 法院重申了其关于平等原则的一贯立场，即平等原则禁止任意的、缺乏合理客观基础的差别对待。然而，该原则并不禁止立法者基于合理、客观和充分的理由对不同情况进行区别对待。
国家与区域情况的可比性有限： 法院认为，共和国议会与自治区立法议会在宪法地位、职能范围、立法权力以及所处的法律和事实环境均存在显著差异。例如，国家层面立法权由共和国议会和政府共同行使，而自治区层面立法权主要由立法议会行使。因此，不能简单地将国家层面议会党团的经费标准作为判断区域层面拨款是否平等的绝对参照（tertium comparationis）。区域立法者在确定拨款标准时，可以考虑区域的具体需求和特点。
立法自由裁量权与司法审查的界限： 法院指出，在确定补贴水平这类本质上取决于立法者政策选择（基于对财政收支能力、公共开支以及借贷 expediency 的评估）的事项上，宪法法院基于比例原则的审查只能是“显而易见”（manifest level）的审查。法院认为，申请人未能证明争议条款所设定的拨款水平达到了明显不合比例的程度。
对小党的“积极歧视”： 法院认为，宪法并未规定在议会党团经费分配上必须对议会代表性较弱的政党或独立议员实行“积极歧视”，只要其基本的权利和保障（宪法第114条第2、3款和第180条第4款所要求的“最低权利和保障”）在议事规则中得到确保即可。本案中，这些基本权利的保障并未受到质疑。
综上，宪法法院认为，争议条款既未超出自治区的立法权限，也未违反平等原则或明显违反比例原则，因此裁定其不违宪。
三、 对本裁判的批判性评价与启示
本裁判虽然以维护自治区立法自主性、保障议会有效运作为主要基调，但在其论证逻辑和潜在影响方面，仍存在若干值得深入探讨和批判性反思之处。特别是部分法官在反对意见中提出的观点，为我们提供了多维度的审视视角。
（一） 裁判的贡献与积极意义
首先，本裁判肯定了自治区立法议会在其组织和运作事项上的自主决定权，这对于巩固和深化葡萄牙的区域自治制度具有积极意义。法院通过对宪法相关条款的解释，强调了自治区根据自身特点调整和完善内部治理结构的合理性。
其次，裁判对议会党团在现代议会政治中的核心作用给予了充分肯定，并承认其为有效履职需要相应的物质保障。这有助于提升议会工作的专业性和效率，强化议会对行政机关的监督能力。
（二） 裁判的不足与争议焦点
尽管如此，本裁判在以下几个方面仍存在商榷之处：
政党资助与议会党团运作支持的界限模糊： 法院将争议拨款严格界定为对议会党团运作的支持，从而将其与一般性的政党资助剥离开来，是其论证自治区立法权限的核心前提。然而，正如多位持反对意见的法官（如Maria Helena Brito, Maria Fernanda Palma, Mário José de Araújo Torres法官）所指出的，议会党团本身就是政党在议会中的延伸和体现，两者关系密切。在实践中，对议会党团的大额财政支持，很难完全避免其外溢效应，从而间接构成对政党的资助。特别是法令第46条第8款允许在满足人员配备后仍可使用全部拨款余额，以及第47条拨款用途的宽泛表述（“其他与其授权任务相关的活动”），使得这笔资金的具体流向和用途更难与政党活动完全切割。如果这部分资金实质上增强了政党的活动能力，那么将其完全排除在国家关于政党资助的统一法律框架（宪法第51条第6款和第164条h项）之外，其合理性便值得怀疑。
平等原则适用的审慎性不足： 法院以国家与区域情况差异为由，弱化了平等原则在比较不同层面议会党团经费标准时的约束力，并对立法者的自由裁量权给予了较大尊重。然而，正如申请人及部分反对意见（如Gil Galvão, Maria Fernanda Palma, Mário José de Araújo Torres法官）所强调的，马德拉自治区立法议会的议员人数和所代表的选民规模远小于共和国议会，但其议会党团的部分经费标准却大幅提高，甚至在某些方面接近或可能超过国家层面。在缺乏充分、透明的实质性理由来解释这种显著差异的情况下，简单以“区域特殊性”或“立法者政策选择”为挡箭牌，可能难以完全消除“任意性”的疑虑。特别是Gil Galvão法官在其反对意见中指出，争议条款使马德拉议会党团办公室的经费总额增加了约85%，达到近550万欧元，而共和国议会（议员人数和选民基础远超马德拉）用于类似目的的经费也大致在同一水平。这种不成比例的增长，尤其是在公共财政紧缩的背景下，其合理性确实存疑。
比例原则审查标准的宽松： 法院将对拨款数额的比例性审查限定在“显而易见”的错误层面，这实质上大大降低了司法审查的强度。虽然涉及财政分配的政策选择确实含有较大的政治裁量空间，但当拨款数额巨大且增长迅猛，并可能对政治生态产生影响时，法院是否应采取更为严格的比例原则审查，以确保公共资源的合理使用和防止权力滥用，是一个值得探讨的问题。Mário José de Araújo Torres法官在其反对意见中明确指出，考虑到所涉金额的巨大以及与国家层面标准的显著差异，即使不考虑区域特殊性，也难以通过合理性测试。
国家统一性与区域自主性的平衡： 虽然区域自治是葡萄牙宪法的重要原则，但国家统一性（unidade do Estado）同样是宪法基石。在政党政治这一关乎国家民主体制整体运作的领域，过度强调区域在经费标准上的自主性，若缺乏国家层面的宏观指导和必要的底线约束，长远来看可能导致各区域之间待遇的过度分化，甚至可能变相鼓励地方保护主义或不当的财政扩张，从而对国家政治和财政的整体协调性构成挑战。
（三） 本裁判的启示
本裁判及其引发的讨论，为我们提供了以下几点启示：
完善对自治区财政行为的监督机制： 在赋予自治区必要财政自主权的同时，如何建立健全有效的监督与制衡机制，确保公共财政的透明、高效和公平使用，是葡萄牙乃至其他实行区域自治国家需要持续面对的课题。
明确政党与议会党团经费的法律界限： 未来立法或司法实践中，有必要进一步厘清对政党的一般性资助与对议会党团运作支持之间的界限，并针对后者也应建立更为明确、合理的拨款标准和监管规则，防止其成为变相、不受约束的政党经费来源。
深化对平等与比例原则在区域事务中的适用研究： 如何在尊重区域多样性和自主性的前提下，恰当运用平等原则和比例原则，对区域性立法和行政行为进行合宪性审查，需要更精细的法理分析和类型化研究。特别是在涉及财政分配时，司法审查应在尊重立法裁量与维护宪法基本价值之间寻求恰当平衡。
历史与比较视野的重要性： 正如本裁判自身对相关制度演进的梳理，以及法官们在论证中对不同法律传统的借鉴，历史与比较的视野对于理解和解决复杂的宪法争议至关重要。
四、 结论
葡萄牙宪法法院第376/05号裁判，是一份在特定历史与政治背景下，就自治区立法权限、议会党团经费保障等敏感问题作出的重要司法判断。法院多数意见力图在维护马德拉自治区立法议会的组织自主权与遵循宪法基本原则之间取得平衡，其对拨款性质的界定和对自治区权限的解释，为区域自治的实践提供了法律依据。
然而，正如本文及裁判本身的反对意见所揭示的，该裁判在对政党资助与议会党团运作支持的区分、平等原则与比例原则的适用等方面，仍存在值得商榷之处。特别是对拨款数额的巨大差异和快速增长缺乏更具说服力的实质性审查，可能为未来区域财政行为的合理性与合规性留下隐患。
本裁判凸显了在单一制国家内部实行高度区域自治所面临的固有张力：既要充分尊重和保障区域的自主性与特殊性，又要维护国家法制的统一性、财政的整体纪律以及公民权利的平等保障。如何在这些价值之间实现动态平衡，将持续考验着葡萄牙立法者、行政者和司法者的智慧。本裁判无疑为这一持续的探索过程，增添了一个值得深思的案例。
参考文献
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[7] SOUSA, Marcelo Rebelo de; GALVÃO, Sofia. Direito Constitucional, Volume I. 6ª ed. Lisboa: Lex, 2019.
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