捷克宪法法院关于地方选举中选区划分合宪性审查的思辨——以 Pl. ÚS 52/10 案为例

摘要： 本文以捷克共和国宪法法院2011年第Pl. ÚS 52/10号裁判为研究对象，该案涉及2010年布拉格首都委员会选举中的选区划分问题。申请人认为，相关法律规定及布拉格市议会的决议对小党派构成了不成比例的限制，违反了自由竞争和投票平等等宪法原则。宪法法院驳回了该宪法申诉及其废除部分法律条文的请求，阐明了其在选举事务中保护宪法性的角色、选区划分的法律性质、司法审查标准以及对投票平等原则的理解。本文旨在深度解析宪法法院的裁判理由，评价其在维护代议制民主、保障政治力量自由竞争以及平衡多数决定与少数保护等方面的法理逻辑与潜在影响，并关注到裁判中法官的对立意见，以期为相关法学理论与实践提供镜鉴。

关键词： 捷克宪法法院；地方选举；选区划分；比例代表制；投票平等；政治力量自由竞争；司法审查

引言

选举是代议制民主的基石，选举制度的设计与运行直接关系到民意的真实表达、政治力量的公平竞争以及少数群体权利的保障。在现代法治国家，宪法法院作为宪法守护者，在选举争议的解决和选举制度合宪性审查方面扮演着至关重要的角色。捷克共和国宪法法院在Pl. ÚS 52/10号裁判中，就地方议会选举中选区划分的合宪性问题进行了阐释，该案不仅反映了捷克地方选举制度的具体运作，也揭示了宪法法院在处理此类敏感问题时的司法哲学与裁量标准。本研究将结合判决书提供的英文摘要及部分捷克语原文（主要涉及法官回避的程序性决定），对该案进行系统梳理与深度剖析。值得注意的是，提供的捷克语文本主要内容是关于宪法法院院长Pavel Rychetský法官就是否回避本案的决定（2011年2月15日作出，决定不回避），而非2011年3月29日对案件实体作出的判决理由全文。本分析将主要依据英文摘要中呈现的实体判决逻辑展开，同时提及程序性决定的背景。

一、 案情概述与争议焦点

本案源于2010年10月举行的布拉格首都委员会选举。多名个人申请人及绿党（Green Party）、SNK欧洲民主党（SNK European Democrats）、公共事务党（Public Affair）等政治实体（以下简称“申请人”）向布拉格市法院提起诉讼，请求宣告该选举无效。其核心主张针对布拉格首都委员会议会于2010年6月17日作出的第39/17号决议，该决议确定了选区的数量、市议会成员的数量以及各选区当选代表的人数。申请人认为，该决议以及授权市议会划分选区的《地方议会选举法》（Act no. 491/2001 Coll.）第27条第1款第2句的规定，对小党派造成了不利影响，损害了选举的比例性特征。

布拉格市法院于2011年11月11日驳回了申请人的诉请。此前，部分申请人已就市议会决议向最高行政法院（SAC）提起诉讼，但最高行政法院以申请人未能证明该决议对比例选举制度造成了不可接受的限制为由驳回了其诉讼。

申请人随后向宪法法院提起宪法申诉，主张《地方议会选举法》第27条第1款违宪，认为法律规定的市议会决定划分选区与选举日之间的85天期限过短（特别是考虑到政党需在选举前至少60天提交候选人名单，留给政党的准备时间仅25天），对小党派尤为不利。他们同时批判市议会第39/17号决议，认为其主要目的是不成比例地削弱小党派的影响力。

二、 宪法法院的裁判理由

宪法法院于2011年3月29日作出判决，驳回了申请人的宪法申诉，并因申请人不适格而驳回了其废除《地方议会选举法》相关条文的请求。其主要理由如下：

1. 司法审查的角色定位：宪法法院指出，在选举事务中，其保护宪法性的角色主要是审查立法者指示的遵守情况（即选举是否在尊重少数的情况下由多数决定），并确保选民意志和选票平等未被事先故意扭曲。

2. 关于废除法律条文的请求：宪法法院拒绝审议废除《地方议会选举法》第27条第1款的请求，理由是该条款是在最高行政法院审理的撤销一般措施的程序中适用的，而非在布拉格市法院的程序中适用，且申请人未对最高行政法院的决定提起宪法申诉。

3. 选区划分决议的性质与可诉性：宪法法院认为，市议会划分选区的决定属于组织规则（rules of organisation），从司法审查的角度看具有独立性。因此，无需等待选举结果即可提交相关申请。本案中，相关申请已由最高行政法院裁决。选举“设定”的合法性问题，在选举已经举行后，不能再重新开启。

4. 选区划分的合宪性标准：

   • 禁止任意性与不正当目的：宪法法院强调，市议会划分选区的决定不能屈从于当前多数派的任意意愿，特别是在通过此类决议时，一部分政治竞争者正在为议会中处于少数或根本没有代表的其他选举参与者设定规则。
   • 实质审查标准：即使存在合理的划分理由，如果选举审查程序确定了决策机构存在宪法上不可接受的目的（如限制政党自由竞争的意图）或选举制度参数事实上产生了违宪效果（如不合理的选票不等值），则相关规定也无法成立。
   • 本案证据：宪法法院认为，本案中并未提交证据表明存在上述违宪情况，因此未认定违反《宪法》第5条或《宪章》第22条（政治力量自由竞争）。

5. 地方选举制度的宪法框架：

   • 宪法法院指出，在捷克共和国，《宪法》仅对众议院和参议院选举的选举模式有明确规定（《宪法》第18.1和18.2条）。对于地方和市政委员会选举，则无此类宪法规定的模式（见《宪法》第102.1条）。
   • 地方和市政委员会选举适用比例代表制，辅之以其他参数，如选举门槛（closing clause）和设立选区的可能性，这些因素共同决定了选举的性质。
   • 设立选区受限于以维持其比例代表性特征的方式确定划分条件。

6. 投票平等权的相对性：

   • 投票平等权并非绝对，具有相对性，有时甚至允许对投票平等权进行限制。
   • 在实践中，这种特定的平等主要体现在选举门槛、提交候选人名单的条件、选举几何学（election geometry）和选举计算方法（election arithmetics）中。
   • 实质上，这意味着在相关选区合法居民数量与议席数量的关系上，或在选出一名议员所需授权公民数量上，寻求一种宪法上可接受的限度或近似平等，或宪法上可接受的偏差。

7. 划分选区与保护少数：

   • 仅仅设立独立选区这一事实，并不能证明首都划分为选区是针对特定政治竞争实体的（保护少数不能与获得议席的权利相混淆），因为具体的选举结果永远无法事先确定。
   • 只有在“有条件的”（qualified）超过选举门槛时，才会对选举产生不成比例和违宪的影响。

三、 对裁判的深度解析与评价

捷克宪法法院的此项裁判，集中体现了其在地方选举制度合宪性审查中的司法审慎与基本立场，既有值得肯定的方面，亦存在一些值得深入探讨的问题。

1. 尊重立法与地方自治的界限：宪法法院承认立法机关和地方议会在设计地方选举制度方面的裁量权，特别是《宪法》未对地方选举模式作出统一规定的情况下。法院将选区划分在一定程度上视为“组织规则”，并强调在先的行政司法审查途径，体现了对权力分立和司法资源有效利用的考量。然而，将选区划分的权力赋予可能直接参与选举竞争的地方多数派，本身就蕴含着潜在的利益冲突。法院虽然提出了“不能屈从于当前多数派的任意意愿”以及“宪法上不可接受的目的或效果”的审查标准，但这一标准的模糊性以及申请人证明“意图”或“效果”的难度，可能使得对地方多数派滥用权力的约束在实践中面临挑战。

2. 投票平等原则的“相对性”诠释：法院对投票平等原则作“相对性”解释，承认选举门槛、选区划分等因素可能导致票值的“近似平等”或“可接受的偏差”，这符合选举制度设计的复杂现实。绝对的票值平等在实践中几乎无法实现，尤其是在需要兼顾地域代表性、少数群体代表性等多重目标的选举中。然而，“相对性”的边界何在？何种程度的“偏差”构成“不合理”或“违宪”？判决对此并未提供清晰的量化指引，而是依赖于个案审查。这种处理方式赋予了法院较大的裁量空间，但也可能导致法律适用上的不确定性。

3. 自由竞争与少数保护的平衡困境：申请人的核心关切在于，选区划分及相关时限规定对小党派的生存和发展构成实质性障碍，从而损害了政治力量的自由竞争和对少数的保护。宪法法院以“未有证据证明存在宪法上不可接受的目的或效果”以及“保护少数不能与获得议席的权利相混淆”作为回应。这一逻辑强调了客观证据的重要性，并对“保护少数”的宪法内涵作了相对限缩的解释。法院似乎认为，除非歧视性意图或后果达到极端程度，否则选举制度设计本身对不同规模政党产生的差异化影响，尚在可接受范围内。此种立场固然有其防止选举制度碎片化、确保政府有效运作的考量，但也可能使新兴或小型政治力量在制度层面面临较高的进入壁垒。

4. 程序性正义的考量：法院强调申请人应首先穷尽其他司法救济途径（如向最高行政法院申诉），并将部分问题（如对《地方议会选举法》相关条款的审查请求）以不适格为由驳回，这体现了宪法申诉的补充性原则。然而，申请人提出的法律规定本身（如85天/25天期限）对小党派构成系统性不利的观点，似乎具有一定的普遍意义和抽象审查的价值。法院在此处的程序性处理，是否可能限制了对潜在制度性缺陷进行更深入宪法审查的机会，值得思考。

5. 法官的对立意见及其启示：判决书摘要特别提到，包括Eliška Wagnerová在内的五名法官对判决及其理由表达了对立意见（dissenting opinion），认为《地方议会选举法》第27条的相关规定与民主法治国家原则、政治力量自由竞争原则及保护少数原则不符，应予废除，并推翻相关法院判决和市议会决议。这一显著的法官分歧表明，在如何理解和适用选举中的宪法原则，特别是在评估何种制度安排构成对公平竞争和少数保护的不可接受减损方面，宪法法院内部存在深刻的理论张力。对立意见的具体理由对于全面理解本案的复杂性及捷克宪法学界的相关争论至关重要，可惜本摘要未能详述。深入研究这些对立意见，将有助于更全面地评价主流意见的合理性与局限性。

6. 关于法官回避的程序性决定：如前所述，提供的捷克语文本主要是关于Pavel Rychetský院长就是否回避Pl. ÚS 52/10案的决定（2011年2月15日）。其不回避的理由主要包括：宪法法院法官回避条款需从严解释以防无法作出裁判（denegatio justitiae）；其本人主观上不认为存在偏见；其与申请人律师Pavel Uhl（系其朋友之子，且在其曾创立的律所工作）的关系，在本案涉及选举规范合宪性等抽象审查的背景下，尚未达到足以构成回避的强度；此案为全体法官审理，不同于此前其在可替换法官的三人法庭案件中因类似原因被决定回避的情形。这一程序性决定本身体现了宪法法院对司法公正外观和实质的关注，也反映了在最高司法机构中处理复杂人际关系与司法独立之间平衡的考量。

四、 结论

捷克宪法法院在Pl. ÚS 52/10号裁判中，通过对布拉格市地方选举选区划分争议的处理，重申了其在选举合宪性审查中的基本立场。法院在承认地方选举制度设计灵活性的同时，设定了禁止任意性、不正当目的和不可接受效果的审查底线。其对投票平等“相对性”的阐释以及对自由竞争与少数保护的界定，反映了在多元价值冲突中寻求平衡的努力。

然而，该判决也留下了一些值得进一步探讨的问题：如何使选区划分的合宪性审查标准更具操作性？如何在制度设计层面更有效地防止多数派利用规则优势？投票平等“相对性”的可接受边界如何界定，以避免对小党派构成过度排挤？少数法官的对立意见提示我们，对于这些根本性的宪法原则在选举领域的具体应用，远未达成共识。

此案不仅为理解捷克地方选举的法律框架提供了重要样本，也为比较宪法学中关于选举公平、司法审查界限等议题贡献了具有启发性的案例。未来对捷克宪法法院后续相关实践，特别是对法官对立意见的深入研究，将有助于我们更全面地把握该国在保障民主选举核心价值方面的探索与演进。

参考文献：

[1] CZECH REPUBLIC CONSTITUTIONAL COURT. Pl. ÚS 52/10, Election to the Council of the Capital City of Prague in October 2010[EB/OL]. (2011-03-29)[2025-06-03]. http://nalus.usoud.cz.

[2] CZECH REPUBLIC CONSTITUTIONAL COURT. Usnesení sp. zn. Pl. ÚS 52/10 ze dne 15. února 2011[EB/OL]. (2011-02-15)[2025-06-03]. http://nalus.usoud.cz.