美国联邦最高法院联邦德国诉飞利浦案裁判书
陶双文 翻译
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（裁判书单行本） 2020年10月审判期
摘要
注意：在可行情况下，在公布裁判书时将公布与此案相关的摘要（提要）。 由判例汇编人为方便读者而准备的该摘要不代表法院意见。参见 United States v. Detroit Timber & Lumber Co., 200 U. S. 321, 337[美国诉特律木材板材有限公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第200卷第337页（该案裁判书首页为第321页）(1993)]。
美国联邦最高法院
摘要
联邦德国诉飞利浦案
给美国哥伦比亚特区巡回上诉法院调卷令
案号：19–351。2020年12月7日言词辩论，2021年2月3日裁判。
被申请人是德国犹太人艺术品交易商的继承人，他们在魏玛共和国的衰落年代成立了一个财团，购买中世纪文物韦尔夫宝藏（Welfenschatz ）。继承人声称，纳粹政府上台后，非法强迫该财团将该宝藏以其价值的三分之一出售给普鲁士。这些宝藏目前由普鲁士文化遗产基金会（一家德意志联邦共和国机构）维护，并在柏林博物馆展出。在德国寻求赔偿失败后，这些继承人在美国联邦地方法院对德国和普鲁士文化遗产基金会（以下统称为德国）提出了若干普通法财产赔偿申请。德国申请驳回起诉，称其不受《外国主权豁免法》的约束。与此相关的是，德国主张，继承人的诉求不属于《外国主权豁免法》的主权豁免例外规定的范围（“违反国际法征收财产”），28 U. S. C. §1605(a)(3)[《美国法典》第28卷第1605节第a条第3款）]，因为根据国际征收法，一个国家依据主权征收本国国民财产，并不是非法行为。继承人予以反驳，主张确实能够适用该例外规定，因为德国购买韦尔夫宝藏是种族灭绝行为，所以，征收这些文物违反国际人权法。联邦地方法院驳回了德国申请，哥伦比亚特区巡回上诉法院予以维持。
裁定：《外国主权豁免法》征收例外规定中的“违反国际法征收的财产权利”是指违反国际征收法，从而将国内征收规则包括在内。第4-16页。
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（a）继承人主张，他们的诉讼请求属于《外国主权豁免法》规定的“违反国际法征收财产”例外情形，§1605(a)(3)[第1605节第a条第3款]（征收例外规定条款）——因为强迫出售韦尔夫宝藏构成了种族灭绝行为，而种族灭绝行为违反了国际人权法。德国认为，本案相关的国际法不是种族灭绝法，而是国际征收法。根据国际征收法，外国依据主权征收其本国国民的财产仍属国内事务。第4-13页。
（1）德国援引“国内征收规则”的依据是，习惯上，国际法调整国家之间法律关系，而不调整国家与个人之间法律关系。从历史上看，主权国家征收外国国民的财产牵涉国际法，因为这对外国人所属的国家造成了损害。相比之下，国内征收并没有干涉国家之间的关系。即使随着越来越多的人权法使各国对个人待遇成为国际关注问题，但是，这种国内征收规则仍然如此。批评国际法对财产权处理的人提出的理由是，所有主权国家征收，而不仅仅是国内征收，都超出了该国际法的范围。关于对主权征收的限制的国际法争议最终在“古巴国民银行诉萨巴蒂诺案”（Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino, 376 U. S. 398, 436[《美国联邦最高法院判例汇编》第376卷第436页（该案裁判书首页为398页）]作出了处理决定。由于不愿深入审查这一争议，法院援引国家行为原则（the act of state doctrine）。作为回应，国会通过了《1964年对外援助法》的《第二希肯洛珀修正案》，该修正案禁止美国联邦法院适用国家行为原则，如果“提出财产权请求”的理由是“征收作为国家行为违反国际法”。22 U. S. C. §2370(e)(2)[《美国法典》第22卷第2370节第e条第2款]。法院和评论员认为，该修正案允许对萨巴蒂诺案避免做出决定的赔偿请求，例如针对其他国家没收美国人所有财产的赔偿请求进行裁决。但是，该修正案中没有任何内容旨在改变任何国际法规则，包括国内征收规则。十二年后，国会在制定《外国主权豁免法》的征收例外规定时使用了几乎相同的语言。基于这种历史和法律背景，法院形成了“共识”，即征收例外规定条款“所提及的‘违反国际法’并不涵盖对一国对该国自己国民财产的征收”。Republic of Austria v. Altmann, 541 U. S. 677, 713 (BREYER, J., concurring)[奥地利共和国诉阿尔特曼，《美国联邦最高法院判例汇编》第541卷第713页（该案裁判书首页为第677页）（布雷耶大法官同意裁判结果，但提出不同理由的意见）]。第5-8页。
（2）继承人承认，在《外国主权豁免法》颁布之时，国际征收法保留了国内征收规则，
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但他们认为“违反国际法征收财产权”，将任何国际准则，包括国际人权法，而不仅仅是国际征用法包括在内。《外国主权豁免法》的征收例外规定支持德国的解释主张。该例外规定一再强调财产和与财产有关的权利，而明显缺乏诸如种族灭绝之类的违反人权法的损害和行为。如果该规定旨在为诸如大屠杀之类的暴行提供救济，就不会明显忽略这种损害和行为。关于财产权的制定法用语极为明显地提及规制财产权的国际法，而不是种族灭绝法。可以说，如果采纳继承人的立场，将迫使法院自己违反国际法，不仅无视国内征收规则，而且还减损国际法保留对违反人权法的主权豁免权。德国对例外规定的解释也与《外国主权豁免法》明确目标相一致，即将主权豁免的限制理论制定为法律，28 U. S. C. §1602[《美国法典》第28卷第1602节]。根据该规定，豁免范围扩大到主权国家的公共而非私人行为。要是通过将征收例外规定转变为处理侵犯人权的通用管辖权连接点，法院可以依据《外国主权豁免法》，将对各种主权公共行为进行司法审查，则将破坏该法对私人行为和公共行为之间的区分。第8—12页。
（3）《外国主权豁免法》的其他规定支持德国的立场。就因侵犯人权提出请求而言，继承人的主张将规避国会在《外国主权豁免法》中设置的网状界限。例如，《外国主权豁免法》的一项例外规定了对以下请求的管辖权：“要求外国赔偿人身伤害或死亡，财产损坏或财产损失”，但仅适用于“发生在美国”的相关行为的情况。§1605(a)(5)[第1605节第a条第5款]。《外国主权豁免法》的恐怖主义例外规定排除了支持恐怖主义国家的主权豁免权，但仅适用于某些受害者针对某些被告提出的某些人权主张。§§1605A(a),(h)[第1605A节第a条和第h条] 。如果将侵犯人权归类为侵犯财产权，从而将其归入征收例外规定之内，则这些限制几乎没有法律后果。第12-13页。
（b）依据征收例外规定及其制定背景和历史，继承人的反驳主张不成立。他们声称，《2016年对外文化交流司法豁免澄清法》对《外国主权豁免法》进行了修订，以解释：根据征收例外规定，参加指定的“艺术展览活动”不属于“商业活动”，§1605（h）[第1605节第h条]。该规定表明国会预计在例外规定情况下可以处理有关纳粹时代的赔偿诉讼请求。
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但是，国会在狭义和特定的背景下保留主权豁免，并不支持在所有法律领域广泛排除主权豁免。继承人所依据的旨在促进对大屠杀受害者进行赔偿的其他法规，通常鼓励在公共司法制度之外救济那些损害，并且不主张主权豁免。参见例如《2016年大屠杀被征收艺术品救济法》，130 Stat. 1524[《美国联邦法律大全》第130卷该法首页为第1524页]。第14-15页。
（c）本法院未处理德国主张，即联邦地区法院有义务依据国际礼让不审理本案，也未处理该继承人的另一种主张，出售韦尔夫宝藏不受国内征收规则的约束，因为该财团成员在交易时不是德国国民。第15-16页。
撤销原判（894 F. 3d. 406[《联邦判例汇编第三辑》第894卷该案裁判书首页为第406页]），发回重审。
罗伯茨首席大法官公布本院一致意见的裁判书。
slip opinion at 1 [以下内容位于判决书原文单行本第1页]
引用格式：592 U. S. ____ (2021)[《美国联邦最高法院判例汇编》第592卷该案裁判书首页为第____页(2021)]
注意：在正式发布之前,此裁判书可以在《美国联邦最高法院判例汇编》的初步印刷版中进行正式修订。请读者将任何印刷或其他形式上的错误告知判例汇编人（华盛顿哥伦比亚特区美国联邦最高法院，邮政编码20543），以便在印刷初稿之前进行更正。
美国联邦最高法院
案号：19–351
联邦德国诉飞利浦案
管辖依据：给美国哥伦比亚特区巡回上诉法院调卷令
[2021年2月3日]
罗伯茨首席法官公布本法院的裁判书。
《外国主权豁免法》规定，推定外国不受美国法院管辖权的约束。但是，该法规规定了一些特定例外情况。其中一项例外规定是，“在违反国际法的情况下被征收的财产权纠纷案中，”主权国家不享有任何豁免。28 U. S. C. §1605(a)(3)[《美国法典》第28卷第1605节第a条第3款]。本案提出的问题是，一国从其本国国民手中征收财产是否属于该例外规定情况。
I
本案涉及数十件中世纪文物和被称为韦尔夫宝藏（Welfenschatz ）的灵修物品。这些物品是德国韦尔夫家族王朝的宝藏（“schatz”），其历史可以追溯到神圣罗马帝国的早期，在德国历史和文化中占有独特的地位。这些收藏品经历几个世纪，在德国不伦瑞克大教堂内聚集，然后于1671年移至汉诺威礼拜堂，随后在第一次世界大战后移交给瑞士进行保存。
slip opinion at 3 [以下内容位于判决书原文单行本第2页]
魏玛共和国的衰落岁月中，由法兰克福的犹太居民拥有的三家艺术公司组成的财团从不伦瑞克公爵购买了韦尔夫宝藏。到1931年，该财团已将藏品的一半出售给了欧洲和美国的博物馆和个人，其中有许多卖给了他们如今居住地的克利夫兰艺术博物馆。
在德国经济崩溃和纳粹政府崛起之后，财团面临的条件发生了巨大变化。赫尔曼·戈林掌权后，当上阿道夫·希特勒副手兼普鲁士总理，对韦尔夫宝藏产生了兴趣。起诉书指控，他采用政治迫害和人身威胁相结合的方式，于1935年迫使该财团以三分之一的价值将韦尔夫宝藏卖给普鲁士。出售后，该财团的两名成员逃离了该国。此后不久，第三名成员在德国去世。
战争结束时，美国在占领纳粹德国期间占有韦尔夫宝藏，最终将该宝藏移交给德意志联邦共和国。普鲁士文化遗产基金会保留了该宝藏将近60年。现在这些宝藏在柏林一家博物馆中展出。该基金会是联邦德国的机构。
被申请人是两名美国公民和一名英国公民，他们的血统可追溯到财团的三名成员。继承人首先向基金会主张，将韦尔夫宝藏出售给普鲁士政府是非法的。基金会对该销售进行了自己的调查，并确定该交易是以公平市场价格进行的，没有强制性。
2014年，当事双方同意向德国归还作为纳粹迫害的结果被没收的文化财产特别是犹太人财产咨询委员会提出索赔要求。
slip opinion at 3[以下内容位于判决书原文单行本第3页]
德国根据《华盛顿会议关于纳粹没收艺术品的原则》设立了该咨询委员会，该倡议由美国率先采取行动，鼓励发展解决纳粹时代赔偿的新机制。见《法庭之友美国诉讼摘要》第4页。在听取了专家证人的证词并审查了书面证据后，委员会同样得出结论，出售宝藏的价格合理，没有胁迫。
这些继承人对德国的诉讼感到失望，在华盛顿特区的联邦地方法院提起诉讼。他们对德国和基金会提出了若干普通法财产索赔请求，要求赔偿2.5亿美元。申请人基金会和德意志联邦共和国（统称为德国）申请驳回起诉。与此相关的是，德国辩称，它免于诉讼，因为继承人的诉讼主张不属于《外国主权豁免法》的“违反国际法征收财产”的豁免例外范围。参见28 U. S. C. §1605(a)(3)[《美国法典》第28卷第1605节第a条第3款]；另请参阅§1603(a)[第1603节第a条）]（将“外国”定义为包括“外国的代理机构或部门”）。德国这样做的理由是，购买韦尔夫宝藏不违反国际法，因为根据国际征收法，主权征收其本国国民的财产不是非法的。继承人回应说，该例外规定确实能适用，因为德国购买韦尔夫宝藏是种族灭绝行为，所以这种征收行为违反了种族灭绝的国际法。
联邦地方法院驳回德国申请，248 F. Supp. 3d 59, 70–74 (DC 2017) [《联邦地区法院判例汇编补遗第三辑》第248卷第70-74页（该案裁判书首页为第59页）（哥伦比亚特区 2017）]，哥伦比亚特区巡回上诉法院合议庭维持原判，894 F. 3d. 406（2018）[《联邦判例汇编第三辑》第894卷该案裁判书首页为第406页（2018）]。合议庭同意继承人的主张，即本案符合违反国际法征收财产的例外规定，因为“一国即使对其本国国民实施的种族灭绝也是违反国际法的行为。”
slip opinion at 4[以下内容位于判决书原文单行本第4页]
同上，第410-411页（引用Simon v. Republic of Hungary, 812 F. 3d 127, 145 (CADC 2016)[西蒙诉匈牙利共和国案，《联邦判例汇编第三辑》第812卷第145页（该案裁判书首页为第127页）（哥伦比亚特区巡回上诉法院 2016）]。哥伦比亚特区巡回法院拒绝了德国申请全体法官再审的请求。 925 F. 3d 1349 (2019) [《联邦判例汇编第三辑》第925卷该案裁判书首页为第1349页（2019）]（全院意见）。
卡察斯法官（Judge Katsas）不同意驳回全体法官再审申请。他认为，多数法官的分析错误地“将地方法院作为为战争罪法庭，以审判种族灭绝诉讼”，同时“在其管辖地域为针对外国主权者实施的公共行为进行广泛诉讼打开了大门。”同上，第1350页。
我们批准调卷令。591 U. S. ___ (2020)[《美国联邦最高法院判例汇编》第591卷该案裁判书首页为第___页（2020）]。
II
1976年颁布的《外国主权豁免法》为“在本国法院获得对外国的管辖权”规定了基本规则。Argentine Republic v. Amerada Hess Shipping Corp., 488 U. S. 428, 443 (1989)[阿根廷共和国诉阿拉达赫斯航运公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第488卷第443页（该案裁判书首页为第428页）(1989)]。该法规定了免于诉讼的基本推定。§1604[第1604节]。“除非有特定的例外规定，否则联邦法院对针对外国的索赔没有诉讼标的管辖权。”Saudi Arabia v. Nelson, 507 U. S. 349, 355 (1993)[沙特阿拉伯诉纳尔逊案，《美国联邦最高法院判例汇编》第507卷第355页（该案裁判书首页为第 349页）（1993）]。
继承人争辩称，他们的诉求属于“违反国际法征收财产”的例外情形，§1605(a)(3)[第1605节第a条第3款]，因为强迫出售其财产韦尔夫宝藏构成了种族灭绝行为，种族灭绝违反国际人权法。德国认为，该例外规定不能适用，因为相关的国际法是国际财产法，而不是种族灭绝法，而且根据国际财产法，外国主权国家征收其本国国民的财产仍然是国内事务。该“国内征收规则”推定，一个国家对属于其本国领土内的本国公民的财产的行为不属于国际法管辖范围。
slip opinion at 5 [以下内容位于判决书原文单行本第1页]
见Bolivarian Republic of Venezuela v. Helmerich & Payne Int’l Drilling Co., 581 U. S. ___, ___ (2017) (slip op., at 10) [委内瑞拉玻利瓦尔共和国诉黑尔梅里希佩恩国际钻井公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第581卷第___页（该案裁判书首页为第 ___页）（2017）（裁判书单行本，第10页）]（引用Restatement (Third) of Foreign Relations Law of the United States §712 (1986) (Restatement (Third))[《美国对外关系法重述》（第三版）第712节（1986）（《法律重述》（第三版））]）。
A
在建国之初被称为“万国公法（law of nations）”，我们现在所称的国际法通常是指主权国家之间的法律关系，而不是国家与个人之间的法律关系。见Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino, 376 U. S. 398, 422（1964）[古巴国民银行诉萨巴蒂诺案，《美国联邦最高法院判例汇编》第376卷第422页（该案裁判书首页为398页）（1964）]（“国际法传统观点是，它确立了确定一个国家是否不公正对待了另一国家的实质性原则。”）。
德国援引的国内征收规则就是以此为依据。从历史上看，主权国家征收外国人的财产，就像外国人受到的任何伤害一样，也牵涉到国际法律体系，因为它“对外国人所属国造成了损害”。Bradley & Goldsmith, Customary International Law as Federal Common Law: A Critique of the Modern Position, 110 Harv. L. Rev. 815, 831, n. 106 (1997)[布拉德利和戈德史密斯，习惯国际法作为联邦普通法：对现代立场的批判，《哈佛法律评论》第110 卷第831页（该论文首页为第815页），注释106（1997）]；参见 S. Friedman, Expropriation in International Law 5, 139 (1953)[萨米·弗里德曼，国际法中的征收，第5页，第139页（1953）]。这种不公正对待是对主权的侵犯，“因此，只有外国人的国家，而不是个人，才能援引国际法的补救措施。”Bradley, supra, at 831, n. 106[布拉德利，同上，第831页，注释106]。相比之下，国内征收并没有干涉国家之间的法律关系。参见E. de Vattel, 3 The Law of Nations §81, p. 138 (C. Fenwick transl. 1916)[艾默瑞奇·德·瓦特尔，《国际法》第3章第81节，第138页（查尔斯·盖奎尔·芬威克翻译，1916）]（“就整体而言，即使将个人财产视为一个整体，也应视为其所属国家的财产，相对其他国家而言。”）；另请参见United States v. Belmont, 301 U. S. 324, 332 (1937) [美国诉贝尔蒙案，《美国联邦最高法院判例汇编》第301卷第332页（该案裁判书首页为第324页）(1937)]（“另一个国家在征收其国民财产上所做所为……在本案中不是司法审查的事项。”）。
slip opinion at 6[以下内容位于判决书原文单行本第6页]
国内征收规则不仅在国际法中，而且在美国外交政策中都有着深厚的根源。在墨西哥对美国油田国有化后，国务卿科尔德·赫尔（Cordell Hull）于1938年致墨西哥大使的信中最清楚地表达了这一原则。国务卿承认“外国政府有权按要求以这种方式对待自己的国民。这是国内关注的问题。” Letter from C. Hull to C. Nájera (July 21, 1938), reprinted in 5 ForeignRelations of the United States Diplomatic Papers 677 (1956)[科尔德·赫尔致卡斯蒂略·纳杰拉的信（1938年7月21日），《美国外交文件》（重印）第5卷677页（1956年）]。但是，美国不能“接受这样的想法”，即“以牺牲我们国家公民利益来推进这些计划。”同上。
即使越来越多地将国际法视为不仅限制国家与其他国家，而且限制国家与个人（包括其本国公民）关系方式，但是，国内征收规则依然存在。联合国《世界人权宣言》和《防止种族灭绝公约》已成为不断扩展的人权法的一部分，使“国家对待个人成为国际关注的问题。”Bradley, supra, at 832 (quoting Restatement (Third), pt. VII, Introductory Note, at 144–145)[布拉德利，同上，第832页（引用《美国对外关系法重述》（第三版），第VII部，介绍性评论，第144-145页）]。但是，这些人权文件未提及财产权。参见Friedman, supra, at 107[弗里德曼，同上，第107页]。因此，国际法庭继续坚持国际法规制“没收外国人财产”，但“一国针对其本国国民财产采取的措施不受这些原则约束。”Gudmundsson v. Iceland, Appl. No. 511/59, 1960 Y. B. Eur. Conv. on H. R.394，423–424[古德蒙德森诉冰岛共和国，申请编号511/59，欧洲人权公约年鉴，第3卷，第423–424页（该案裁判书首页为第394页），1960年]（欧洲人权委员会的决定）。
一些人批评国际法对财产权的处理，但他们批评的理由是所有主权国家征收不属于国际法管辖范围，
slip opinion at 7[以下内容位于判决书原文单行本第7页]
不只是国内征收。在1950年代和1960年代，越来越多的新独立国家，尤其是在拉丁美洲，抵制外国对其财产国有化的任何限制。参见Young, The Story of Banco Nacional de Cuba v. Sabbatino, in Federal Courts Stories 422–423 (V. Jackson & J. Resnik eds. 2010)[欧内斯特·杨,古巴国民银行诉萨巴蒂诺案的故事：对外关系案例中联邦司法权力，《联邦法院故事》第422-423页（维基·杰克逊和朱迪丝·雷斯尼克编辑，2010）]。换句话说，对于国际法是否为主权者干涉任何人的财产权提供了补救措施，许多国家和学者有争议，而对于国内征收是否不属于国际法管辖范围，没有争议。这项原则是无可争议的。
1960年，在萨巴蒂诺案中，面对国际法是否存在对主权征收限制的争议，要求我们对因古巴将美国糖业利益国有化而提出的索赔作出裁决。376 U. S., at 403[《美国联邦最高法院判例汇编》第376卷第403页]。本院指出，“当今国际法中几乎很少有问题像限制国家征收外国人财产的权力那样，引起如此大的争议。”Id., at 428[同上，第428页（添加重点）]。我们不愿意审查这一争议，转而引用了国家行为原则，这避免使美国法院确定外国主权者公共行为的有效性。Id., at 436[同上，第436页]。
国会不赞成本法院的规避做法。在萨巴蒂诺案判决宣布之后几个月内，国会通过了对《1964年对外援助法》的《第二希肯洛珀修正案》。该修正案禁止美国法院适用国家行为原则，当对“违反国际法原则的国家征收”，提出“财产权利”诉讼时。22 U. S. C. §2370(e)(2)[《美国法典》第22卷第2370节第e条第2款]。法院和评论员认为，该修正案允许对萨巴蒂诺案避免裁决的诉求进行裁决，即法院可以受理针对外国征收美国人拥有财产的赔偿请求。但是，修正案中没有任何内容旨在改变任何国际法规则，包括国内征收规则。
slip opinion at 8[以下内容位于判决书原文单行本第8页]
参见[F. Palicio y Compania, S. A.诉Brush，《联邦地区法院判例汇编补遗》第256卷第487页（该案裁判书首页为第481页）（纽约南区联邦地区法院 1966）]（解释了取代萨巴蒂诺案的《第二希肯洛珀修正案》，但驳回了该诉讼，理由是“一国征收其本国国民的财产，无论多么明目张胆…，不构成违反国际法”），上诉法院概括维持原判，375 F. 2d 1011（CA2 1967）[《联邦判例汇编第二辑》第375卷该案裁判书首页为第1011页（第二巡回上诉法院 1967）]；Banco Nacional de Cuba v. Farr, 383 F. 2d 166, 173–176 (CA2 1967)[古巴国家银行诉法尔案，《联邦判例汇编第二辑》第383卷第173–176页（该案裁判书首页为第166页）（第二巡回上诉法院 1967）]；Restatement (Second) of Foreign Relations Law of the United States §185 (1965) (Restatement (Second))[《美国对外关系法重述》（第二版）第185节（1965年）（《法律重述》（第二版））]；Lillich, The Proper Role of Domestic Courts in the International Legal Order, 11 Va. J. Int’l L. 9, 29, 34 (1970)[莉莉希，国内法院在国际法律秩序中的适当作用，弗吉尼亚大学国际法杂志第11卷第29、34页（该论文首页为第9页）（1970））]。
国会在制定《外国主权豁免法》征收例外规定时使用的语言与12年前《第二希肯洛珀修正案》几乎相同。如前所述，它规定，在“违反国际法征收财产权”的任何案件中，美国法院都可以对外国主权者行使管辖权。28 U. S. C.§1605(a)(3)[《美国法典》第28卷第1605节第a条第3款]。
基于这种历史和法律背景，法院行成了“共识”，即征收例外规定“提及的‘违反国际法'并不涵盖对一国对该国自己国民财产的征收”。Republic of Austria v. Altmann, 541 U. S. 677, 713 (BREYER, J., concurring)[奥地利共和国诉阿尔特曼，《美国联邦最高法院判例汇编》第541卷第713页（该案裁判书首页为第677页）（布雷耶大法官同意裁判结果，但提出不同理由的意见）]。
B
继承人要求我们改变裁判方向。他们将“违反国际法征收财产权”不是理解为选择适用规制财产权的国际法，而是理解为选择适用广泛包括任何国际规范在内的国际法。继承人强调人权法，依据《联合国灭绝种族罪公约》进行诉讼。该公约将种族灭绝定义为“故意使该团体处于某种生活状况下，以毁灭其全部或局部的生命。”《防止和惩治灭绝种族罪公约》第二条，1948年12月9日，78
slip opinion at 9 [以下内容位于判决书原文单行本第9页]
U. N. T. S. 277，280[《联合国条约汇编》第78卷第280页（该公约首页为第277页）]。根据继承人的说法，强迫出售其祖先的艺术品构成种族灭绝行为，因为征收财产是第三帝国让犹太人毁灭的条件之一。
我们不必认定出售财团财产是否是构成种族灭绝行为，因为最好将征收例外规定理解为是指关于征收的国际法律，而不是指关于人权的国际法律。我们不适用种族灭绝法，以确定我们对继承人的普通法财产损害赔偿诉求是否具有管辖权。我们适用财产法。
1976年法律规定很明确：只有在国家征收“外国人”财产的情况下，“征收财产”才可能是“国际法上的不公正对待”。Restatement (Second) §185[《美国对外关系法重述》（第二版）第185节）]；另请参见Permanent Mission of India to United Nations v. City of New York, 551 U. S. 193, 199–200 (2007) [印度常驻联合国代表团诉纽约市案，《美国联邦最高法院判例汇编》第551卷第199-200页（该案裁判书首页为第193页）(2007)]（注意，我们一贯做法是，根据“《外国主权豁免法》颁布之时的国际法”来解释《外国主权豁免法》，并且以当时《美国对外关系法重述》为指南）。如上所述，这一规则在包括《联合国灭绝种族罪公约》在内的现代人权法颁布之后仍然没变。国会在这种法律和历史背景下起草了征收例外规定及其前身《希肯卢珀修正案》。参见Taggart v. Lorenzen, 587 U. S. ___, ___ (2019) (slip op., at 5)[塔加特诉洛伦岑案，《美国联邦最高法院判例汇编》第587卷第___页（该案裁判书首页为第___页）(2019)（裁判书单行本，第5页）]。
继承人承认，在《外国主权豁免法》颁布之时，国际征收法保留了国内征收规则。请参阅Restatement (Second) §192[《美国对外关系法重述》（第二版）第185节）]。但是他们辩称，国会把所有国际法都包含在该例外规定中，而不仅仅包含征收国际法，并且还主张，国际法的其他领域并未排除主权国家针对自己国民的行为。为了支持这一主张，他们指出，该例外规定涉及“违反国际法被征收的财产” —
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并非“违反国际法的财产征收。”Tr. of Oral Arg. 70[《言词辩论笔录》第70页]。他们认为，“征收”和“被征收”之间的区别就是，将规制征收财产的特定国际法包括在内与将更大范围国际法包括在内的区别。同上
我们不会太看重动名词。整体上，征收例外规定的文本支持德国的理解。该条款全文规定，在下列任何案件中，美国法院均可对外国主权者行使管辖权：
“纠纷标的是违反国际法征收的财产权，并且与外国在美国进行的商业活动有关的财产或通过该财产交换的任何财产在美国；或该财产或通过该财产交换的任何财产由外国的机构或部门所拥有或经营，并且该机构或部门在美国从事商业活动。” 28 U. S. C. §1605(a)(3)[《美国法典》第28卷第1605节第a条第3款）]。
该例外规定反复强调财产和与财产有关的权利，却明显缺乏与种族灭绝相关的损害和行为。如果该规定旨在为诸如大屠杀等暴行提供救济，实属罕见。关于财产权的法律用语最明显地提及的是规制财产权的国际法，而不是种族灭绝的国际法。
继承人更进一步地说，对“违反国际法被征收”短语的解释不仅限于违反种族灭绝法，而且还包括对人权的任何侵犯。可以说，他们的解释将迫使法院自己违反国际法，不仅无视国内征收规则，而且减损国际法
slip opinion at 11 [以下内容位于判决书原文单行本第11页]
对违反人权法的行为保留主权豁免。正如国际法院（International Court of Justice ）最近在审议被纳粹占领国家的公民的后裔提出的赔偿诉求时裁定：“一个国家被指控严重违反国际人权法，并没有因此被剥夺豁免权。”Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy), 2012 I. C. J. 99, 139 (Judgt. of Feb. 3)[国家司法管辖豁免（德国诉意大利：希腊参与诉讼），《2012年国际法院判例汇编》（2月3日判决）第139页（该判决书首页为第99页）]；另见Bradley & Goldsmith, Foreign Sovereign Immunity, Individual Officials, and Human Rights Litigation, 13 Green Bag 2d 9,21 (2009)[布拉德利和戈德史密斯，外国主权豁免、个别官员和人权诉讼，《绿色包：有趣法律杂志》（第二辑）第13卷第21页（该论文首页为第9页）(2009)] 。每当违反国际人权法并伴随征收财产时，被申请人就会无视该规则。
德国对该例外规定的解释也与《外国主权豁免法》的明确目标一致，即将主权豁免的限制理论编纂成法。§1602[第1602节]。根据主权豁免的绝对或经典理论，外国主权绝对免于诉讼。 Altmann, 541 U. S., at 690[阿尔特曼案，《美国联邦最高法院判例汇编》第541卷第690页]。相比之下，依据主权豁免的限制理论，豁免范围包括主权国家的公共行为，而不包括主权国家的私人行为。同上。《外国主权豁免法》的大多数例外规定，例如“在美国进行的商业活动”的例外规定，都与限制理论的总体框架相符。§1605(a)(2)[第1605节第a条第2款]。
征收例外规定确实超出上述限制理论，因为它允许对某些征收的公共行为行使管辖权。这种例外规定具有独特性；其他国家没有对主权豁免采取类似的限制。Restatement (Fourth) of Foreign Relations Law of the United States §455, Reporters’ Note 15 (2017)[《美国对外关系法重述》（第四版）第455节，汇编者注释15（2017）]。
历史和背景解释了这种不一致。正如赫尔部长的信和《第二次希肯洛珀修正案》之类的事件表明，美国长期以来一直在寻求保护其海外公民的财产，
slip opinion at 12 [以下内容位于判决书原文单行本第12页]
视其为捍卫美国自由企业制度不可缺少组成部分。Sabbatino, 376 U. S., at 430[萨巴蒂诺案，《美国联邦最高法院判例汇编》第376卷第430页]。
鉴于《外国主权豁免法》“在很大程度上”将限制理论“编纂成法”，无论如何，我们应当认真对待该法的总目标，以保持私人行为与公共行为之间的二分法。Nelson, 507 U. S., at 359[沙特阿拉伯诉尼尔森案，《美国联邦最高法院判例汇编》第507卷第359页]。要是我们通过将征收例外规定转化为用于裁判侵犯人权案件的通用管辖权连接点，依据《外国主权豁免法》，对所有形式的主权公共行为进行司法审查，这将破坏这种二分法。参见Helmerich, 581 U. S., at ___ (slip op., at 9) [黑尔梅里希佩恩国际钻井公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第581卷第___页（2017）（裁判书单行本，第9页）]（拒绝采纳如下主张：国会将征收例外规定作为对限制理论的“基本原则”的“根本性改变”）。
C
《外国主权豁免法》的其他规定确认了德国的立场。例如，继承人的主张将规避国会就违反人权问题，在《外国主权豁免法》中确定的网状边界。凡是目标对准与包括酷刑或死亡在内的此类行为有关的损害，国会就明确而精确地规定。非商业性侵权例外规定明确了对以下索赔的管辖权：“在索赔中，要求外国赔偿人身伤害或死亡损失，财产损害或财产损失”，但仅适用于在美国“发生”相关行为的情况。 §1605(a)(5)[第1605节第a条第5款]。同样，恐怖主义例外规定排除了支持恐怖主义国家的主权豁免权，但仅适用于某些受害者针对某些被告提出的某些侵犯人权诉讼请求。§§1605A(a),(h)[第1605A节第a条和第h条]。
如果可以将侵犯人权包装为侵犯财产权，从而将其归为主权豁免的征收例外规定情形，那么这些限制几乎没有法律后果。况且，没有理由推测，国会认为，
slip opinion at 13 [以下内容位于判决书原文单行本第13页]
只有在伴随着侵犯财产权的情况下，种族灭绝或其他侵犯人权行为才特别值得救济。我们先前拒绝了将现代人权法纳入不适合该目标的《外国主权豁免法》例外规定情形。Nelson, 507 U. S., at 361 [沙特阿拉伯诉尼尔森案，《美国联邦最高法院判例汇编》第507卷第361页]（商业活动例外规定并不适用于因外国非法逮捕和折磨美国公民而导致损害赔偿诉讼，“不论这种滥用侵权多么严重”）。我们今天再次坚持这种做法。
我们已经认识到：“美国法律适用于国内，但并不适用于世界。” Kiobel v. Royal Dutch Petroleum Co., 569 U. S. 108, 115 (2013)[克贝尔诉荷兰皇家石油公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第569卷第115页(该案裁判书首页为第108页)(2013)] (引用Microsoft Corp. v. AT&T Corp., 550 U. S. 437, 454 (2007)[美国微软公司诉美国电话电报公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第550卷第454页(该案裁判书首页为第437页)(2007)])。在解释《外国主权豁免法》时，我们会解释其他会影响国际关系的法规：在可能情况下，要避免“在我们与[其他]国家的关系中产生摩擦”，要避免“这些国家法院让美国卷入昂贵而困难的诉讼中，导致同等对待”。Helmerich, 581 U. S., at ___ (slip op., at 12)[委内瑞拉玻利瓦尔共和国诉黑尔梅里希佩恩公司国际钻井公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第581卷第___页（裁判书单行本，第12页）]（省略了内部引号）；RJR Nabisco, Inc. v. European Community, 579 U. S. ___, ___–___ (2016) (slip op., at 7–8)[理查德约书亚雷诺纳贝斯克公司诉欧洲共同体，《美国联邦最高法院判例汇编》第579卷第___–___页（该案裁判书首页为第___页）(2016) （裁判书单行本，第7-8页）]（解释我国《反勒索及受贿组织法》，“以避免因美国法律适用于在国外进行的行为，导致国际纠纷”）； Kiobel，569 U. S.，第116页[克贝尔诉荷兰皇家石油公司案，《美国联邦最高法院判例汇编》第569卷第116页]（解释《外国人侵权法》，不能“对美国法律的解释，导致外交政策后果并不是政治部门的明确意图”）。
如果美国人提起诉讼，德国法院裁定：由于美国政府几年前犯下的侵犯人权行为，该美国人有权获得数亿美元赔偿。作为一个国家，我们将感到难以置信，甚至可能采取对等行动。没有理由预期：如果美国法院对本案行使管辖权，德国会做出不同反应。
slip opinion at 14 [以下内容位于判决书原文单行本第14页]
III
继承人提出了若干反对理由，但不符合征收例外规定的文本、背景和历史。
首先，继承人提出《 2016年外国文化交换法司法豁免澄清法》作为法律根据。该法对《外国主权豁免法》进行了修正，以解释在征收例外规定的含义范围内，参加特定的“艺术展览活动”不符合“商业活动”的条件。28 U. S. C. §1605(h)[《美国法典》第28卷第1605节第h条]。这种澄清是对联邦法院判决的相反回应，例如，参见Malewicz v. Amsterdam, 362 F. Supp. 2d 298, 313–315 (DC 2005)[马列维奇诉阿姆斯特丹案，《联邦地区法院判例汇编补遗第二辑》第362卷第313-315页（该案裁判书首页为第298页）（哥伦比亚特区地区法院 2005）]，使外国可以将艺术品借给美国博物馆，而不必担心:该作品在美国的存在,会使他们在美国受到诉讼。但是，该规定不适用于对1933年1月至1945年5月期间德国提出损害赔偿诉讼。§§1605(h)(2), (3)[第1605节第h条第2和3款]。根据继承人的说法，对征收例外规定的这种澄清表明，国会预计可以依据该例外规定，审判对纳粹时代提出的诉讼。
我们同意继承人的意见，但只在有限范围内。涉及纳粹时代被征收艺术品的索赔可以依据征收例外规定提出诉讼，如果该索赔涉及征收外国国民财产。参见，例如， Altmann, 541 U. S., at 680–682[奥地利共和国诉阿尔特曼案，《美国联邦最高法院判例汇编》第541卷第680-682页]（奥地利将捷克斯洛伐克国民的艺术品予以征收，可以依据没收例外规定提起损害赔偿诉讼）。至于继承人主张，《澄清法》表明国会意在废除对纳粹时代的任何损害赔偿诉求的豁免权，但是，对于国会在狭义具体化的背景下—艺术品展览—维护主权豁免权，我们不能解释为支持广泛消除所有法律领域的主权豁免。《澄清法》并没有打算对此处的关键用语即“违反国际法征收”，进行修改，因此我们不会采纳继承人主张的解释。
slip opinion at 15[以下内容位于判决书原文单行本第15页]
继承人还提出其他旨在促进对大屠杀受害者的赔偿的法规依据。这些法规包括《1998年大屠杀受害者补救法》，112 Stat. 15[《美国联邦法律大全》第112卷该法首页为第15页]； 《 2016年大屠杀被征收艺术品归还法》（HEAR法），130 Stat. 1524[《美国联邦法律大全》第130卷该法首页为第1524页];以及《 2017年当代未补偿幸存者正义法》，Pub. L. 115–171, 132 Stat. 1288[《第115-117号公法》，《美国联邦法律大全》第132卷该法首页为第1288页]。继承人认为，这些法律表明国会希望美国法院审理关于大屠杀时代财产损害赔偿的纠纷。
这些法规确实促进了大屠杀受害者的赔偿，但它们通常鼓励在公共法院系统之外补救那些损害。例如，《大屠杀被征收艺术品归还法》规定，“使用替代性争议解决”机制将比在法院诉讼“以更有效和更可预测的方式公正公平地解决问题”。§2(8), 130 Stat. 1525[第2节第8条，《美国联邦法律大全》第130卷第1525页]。德国采用了这种替代机制，即咨询委员会，而继承人利用这一机制解决他们的损害赔偿请求。同上。另请参阅Brief for Petitioners 5[《申请人诉讼摘要》第5页]（“德国政府提供了大约1000亿美元（以今天的美元计算），以补偿纳粹时代的大屠杀幸存者和其他受害者。”）
这些法律没有提及主权豁免权。这就是《外国主权豁免法》的适用范围，它为解决这种国际关注的问题提供了精心构建的框架。继承人没有证明《外国主权豁免法》允许他们对德国提出损害赔偿诉讼。我们不能允许他们规避该法目的。
IV
我们认为，《外国主权豁免法》征收例外规定中使用的“违反国际法征收的财产权”一词是指违反国际征收法律，因此将国内征收规则纳入其中。
我们没有处理德国的主张：
slip opinion at 16[以下内容位于判决书原文单行本第16页]
联邦地区法院有义务基于国际礼节理由放弃裁决此案。我们也没有审查继承人提出的另一种主张：出售韦尔夫宝藏不受国内征收规则的约束，因为在交易时财团成员不是德国国民。见Brief for Respondents 27–28[《被申请人诉讼摘要》第27-28页]；但请参阅Brief for Petitioners 19, n. 7[《申请人诉讼摘要》第19页，注释 7]（声称继承人放弃了这一主张）。上诉法院应指示地区法院审查这一主张，包括在下级法院是否明确坚持这一主张。
撤消哥伦比亚特区巡回上诉法院的判决，将此案发回原审法院，以便根据本判决进一步审理。
特此判决。
