摘要： 德国联邦宪法法院于2024年1月23日作出判决（2 BvB 1/19），决定将极右翼政党“故乡党”（Die Heimat，前身为NPD）排除在国家财政资助之外，为期六年。此判决依据德国《基本法》新增的第21条第3款作出，标志着德国“防御性民主”理念在应对反宪法政党方面的制度创新。法院明确，排除国家资助的门槛低于政党禁止，无需证明政党具有“潜在成功推翻自由民主基本秩序的可能性”，仅需其目标或党员行为“旨在”（oriented towards）损害或废除自由民主基本秩序或危害国家存立即可。本文旨在深度解析该判决的案情背景、核心法理、宪法意涵，并对其在“防御性民主”理论与实践中的地位、对政党机会均等原则的平衡以及未来可能产生的影响进行学理评析。判决确认了《基本法》第21条第3款的合宪性，认为其未触及第79条第3款“永恒条款”所保护的核心原则，是对“防御性民主”工具箱的必要补充。
引言
德国《基本法》（Grundgesetz, GG）所确立的“防御性民主”（wehrhafte Demokratie 或 streitbare Demokratie）体制，是汲取魏玛共和国宪制失败的历史教训而形成的独特宪法理念，旨在赋予民主国家积极抵御、反击那些企图利用民主自由来摧毁民主制度本身之敌人的能力。政党作为参与政治意志形成的核心主体，其行为直接关系到宪法秩序的稳定。传统上，德国应对违宪政党的主要手段是依据《基本法》第21条第2款将其禁止。然而，政党禁止的门槛极高，特别是联邦宪法法院在2017年针对NPD（“故乡党”前身）的禁止申请案中，虽确认其违宪目标，但因其缺乏“潜在成功可能性”（Potentialität）而未予禁止。这一判决凸显了在禁止门槛之下，国家对于持续挑战宪法秩序的政党缺乏有效应对工具的困境。
为弥补此制度短板，德国联邦议会于2017年修宪，在《基本法》第21条中增设第3款，规定对于那些因其目标或其党员和支持者的行为旨在损害或废除自由民主基本秩序，或危害德意志联邦共和国存立的政党，应将其排除在国家财政资助之外。2024年1月23日，德国联邦宪法法院第二庭依据此新增条款，首次作出判决，裁定将“故乡党”排除在国家资助之外六年。该判决不仅是对“故乡党”的具体制裁，更是对《基本法》第21条第3款的首次司法实践与权威阐释，对于理解德国“防御性民主”的最新发展、政党法律制度以及宪法法院的角色具有里程碑式的意义。本文将围绕此判决展开，进行深入的法理分析与评价。
一、案情概述与历史背景
A. 申请背景与当事方
本案的申请方为德国联邦议院（Bundestag）、联邦参议院（Bundesrat）和联邦政府（Bundesregierung）。被申请方为政党“故乡党”（Die Heimat），其前身为德国国家民主党（Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD）。申请方认为，“故乡党”的目标及其成员和追随者的行为旨在破坏或废除自由民主基本秩序，或危害德意志联邦共和国的存在，符合《基本法》第21条第3款以及《联邦宪法法院法》第46a条第1款规定的排除国家资助的条件。
B. “故乡党”及其前身NPD的违宪审查历史
NPD成立于1964年，长期以来被认为是德国极右翼极端主义的代表。针对NPD（后更名为“故乡党”）的政党禁止申请曾两次提交至联邦宪法法院。
第一次申请始于2001年，但因程序瑕疵而失败（2 BvB 1/01），主要问题在于NPD高层领导结构中存在国家安保部门的线人，导致无法排除证据受到污染的可能性。
第二次申请由联邦参议院于2013年提起。联邦宪法法院在2017年1月17日的判决（2 BvB 1/13）中，虽然认定NPD的目标和其追随者的行为旨在废除自由民主基本秩序，具有反宪法性质，但最终驳回了禁止申请。法院认为，缺乏具体且重大的迹象表明NPD有潜力成功实现其目标，即不满足政党禁止所要求的“潜在成功可能性”。
正是2017年判决的结果，直接推动了《基本法》第21条第3款的立法进程，旨在为那些虽未达到禁止标准、但仍对宪法秩序构成威胁的政党，提供一种“次于禁止”的制裁手段。
二、联邦宪法法院的核心裁判理由
联邦宪法法院在本案（2 BvB 1/19）中，认定排除“故乡党”国家资助的申请具有可采性和充分理由。
A. 程序性问题的澄清
法院首先确认，审理排除国家资助的程序不存在无法补救的程序障碍。特别是，法院指出，在本次排除国家资助的程序中，没有使用线人或卧底调查员渗透到被申请方领导层结构中，因此不存在国家干预的严格要求被违反的情形。法院认为，先前在政党禁止程序中发展起来的关于不可补救的程序障碍的标准同样适用于依据《基本法》第21条第3款进行的排除国家资助程序。
B. 《基本法》第21条第3款的合宪性及其与“永恒条款”的关系
法院认为，《基本法》第21条第3款关于排除违宪政党国家资助的规定，不存在严重的宪法疑虑。核心争议在于此条款是否触犯了《基本法》第79条第3款（即“永恒条款”）所保护的基本原则。“永恒条款”规定，对《基本法》的修改不得影响联邦划分为各州、各州原则上参与立法，或影响第1条（人的尊严）和第20条（国家结构原则，包括民主、法治、社会国家、联邦国家原则）所规定的基本原则。
法院明确指出，《基本法》第79条第3款所保护的事项并未受到《基本法》第21条第3款这一新增规定的影响。法院论证道：
“防御性民主”理念的体现：排除违宪政党国家资助并未侵蚀“永恒条款”所保障的民主原则之核心。在“防御性民主”的宪法概念下，寻求废除自由民主基本秩序的政党可以被禁止，从而完全阻止其履行《基本法》赋予政党参与人民政治意志形成的宪法使命。同样，“防御性民主”也允许通过排除此类政党于国家资助之外的方式，使其在机会均等原则方面处于不利地位。
民主原则的实质：法院强调，民主原则的实质，特别是政党机会均等原则，其适用范围仅限于那些承认并尊重基本民主原则的政党。如果政党不这样做，基于此将其排除在国家资助之外，并不会侵犯民主原则的核心。换言之，一个旨在摧毁民主的政党，不能完全无限制地援引民主的各项权利（尤其是平等获取国家资源用于政治竞争的权利）来达到其反民主的目的。
因此，法院认为《基本法》第21条第3款作为一项宪法修正案，其内容与《基本法》第79条第3款的要求相符，是有效的宪法规范。
C. 排除国家资助与政党禁止在构成要件上的区分
法院详细阐述了《基本法》第21条第3款规定的排除国家资助与第21条第2款规定的政党禁止，在构成要件上的主要区别：
共同点：两者都要求自由民主基本秩序受到影响，并且相关政党“因其目标或其追随者的行为”而“寻求”（第21条第2款）或“旨在”（第21条第3款第1句）破坏或废除该秩序。
核心区别在于“潜在成功可能性”：法院强调，“寻求”与“旨在”的构成要件并不相同。虽然“旨在”要求政党有重要且有计划的行动来破坏或废除自由民主基本秩序，或危害德意志联邦共和国的存在，但不要求该政党具有潜在的成功可能性（Potentialität）。这与政党禁止的构成要件形成鲜明对比，后者要求必须有具体和重大的迹象表明该政党可能成功实现其违宪目标。
这一区分是本案以及《基本法》第21条第3款立法意图的核心。它意味着，即使一个政党由于规模小、影响力弱等原因，尚不足以对宪法秩序构成迫在眉睫的、可成功的威胁（因而不能被禁止），但只要其积极地、有计划地致力于反对自由民主基本秩序，国家就可以通过切断其财政资助来削弱其活动能力。
D. 对“故乡党”适用排除国家资助的认定
基于上述标准，法院认定排除“故乡党”国家资助的申请理由充分。
法院回顾了其在2017年1月17日的判决（2 BvB 1/13），在该判决中已确认NPD（“故乡党”前身）追求反宪法目标。法院认为这一认定至今仍然有效。“故乡党”持续表现出对自由民主基本秩序的蔑视，并旨在废除它。
法院指出，尽管“故乡党”面临党员人数下降、选举结果恶化以及由此导致的国家资助匮乏和战略调整等困境，但它仍在通过广泛的活动试图实现其反宪法目标。法院认定，“故乡党”已经跨越了仅仅宣称拒绝自由民主基本秩序的门槛，进入了实际打击这一秩序并旨在将其废除的阶段。因此，法院判决将“故乡党”排除在国家财政资助之外，为期六年。
三、判决的学理评析与深层意涵
联邦宪法法院的此项判决，不仅对“故乡党”的政治活动产生直接影响，更在德国“防御性民主”理论与实践、政党法律制度乃至比较宪法领域，均具有深远的学理价值和启示意义。
A. “防御性民主”理论在德国的新发展与制度创新
本判决是德国“防御性民主”理念在21世纪应对新挑战的体现，标志着其工具箱的进一步丰富和精细化。
从“禁止”到“禁止之下”的精细化应对：传统的“防御性民主”主要依赖政党禁止这一“极刑”。然而，如NPD案所示，禁止门槛过高可能导致国家在面对持续存在但“尚不成功”的违宪政党时束手无策。排除国家资助作为一种“次于禁止”的手段，填补了这一制度空白。它使得国家能够在不剥夺政党合法存在权的前提下，削弱其从事反宪法活动的能力，体现了更为灵活和分层次的防御策略。这是一种从“全有或全无”到“程度化干预”的转变，更具操作性和现实针对性。
对“战斗性”的重新校准：判决确认排除国家资助无需“潜在成功可能性”，这实质上是对“防御性民主”中“战斗性”门槛的调整。它表明，国家对于那些积极致力于颠覆宪法秩序的政党，即便其力量尚不足以构成现实威胁，也应保持警惕并采取措施。这体现了预防性思维，即在威胁尚未壮大到足以挑战政权稳定之前即予以遏制。
历史经验的动态适应：德国《基本法》的制定深受魏玛共和国崩溃的历史教训影响。当时的极端政党正是利用了民主制度的宽容来摧毁民主。本判决和《基本法》第21条第3款的立法，可以视为德国宪法体制在新的历史条件下，对其“防御性”基因的再次激活和创造性转化，以应对持续存在的极端主义威胁。
B. 平衡原则的考量：政党机会均等与宪法秩序的维护
政党国家资助制度本身与政党机会均等原则密切相关。排除特定政党的国家资助，无疑构成了对该原则的重大干预。法院的论证，体现了在这一问题上对不同宪法价值的权衡：
机会均等原则的界限：法院强调，政党机会均等原则并非绝对，其受益主体应是那些尊重宪法基本原则的政党。对于那些旨在摧毁宪法秩序的政党，其援引机会均等原则的资格受到限制。这呼应了“权利不得滥用”的法理，即不能利用宪法赋予的权利来颠覆宪法本身。
比例原则的适用：与政党禁止相比，排除国家资助是一种侵害程度相对较轻的干预措施。政党仍然可以存在、参与选举、表达观点，只是失去了国家财政支持。这在一定程度上符合比例原则的要求，即在多种可选择的、同样有效的措施中，应选择对基本权利限制最小的措施。法院实际上认为，对于那些“旨在”颠覆秩序但尚无“成功可能”的政党，排除资助是比禁止更为合比例的手段。
批判性视角：潜在的“寒蝉效应”与滥用风险：尽管法院论证了其合理性，但排除国家资助仍可能引发一些担忧。例如，如何精确界定“旨在”颠覆秩序的行为，以避免将激烈的、但仍在宪法框架内的批评也纳入打击范围？是否存在因政治动机而滥用此工具，压制异见的风险？这需要未来实践中通过严格的程序保障和司法审查来加以防范，确保该工具仅针对真正威胁宪法秩序的极端力量。
C. “旨在颠覆”与“潜在成功可能性”标准的再审视
本案的核心法理创新在于区分了政党禁止中“寻求”颠覆并要求“潜在成功可能性”，与排除资助中“旨在”颠覆且不要求“潜在成功可能性”这两个标准。
“旨在”的证明标准：法院将其界定为“重要且有计划的行动”（significant and planned action）。这一标准的具体化，将是未来类似案件的焦点。它要求超越政党纲领的空泛宣示，考察其实际的、持续的、有组织的活动。这需要法院进行细致的事实认定和综合评估。
放弃“潜在成功可能性”的意涵：这一调整反映了立法者和法院的一种现实判断，即某些极端政党可能永远不会发展到足以“成功”推翻民主秩序的程度，但其持续存在和活动本身，就可能对政治文化、社会融合以及民主制度的声誉造成侵蚀和损害。排除资助正是为了应对这种“慢性”的威胁。
对政党行为的激励与约束：这一新标准也可能对政党的行为策略产生影响。一方面，它可能迫使一些边缘政党在言行上更为收敛，以避免失去国家资助；另一方面，也可能促使一些极端政党进一步转向地下或寻求其他资助渠道。
D. 对德国乃至比较宪法实践的启示
德国联邦宪法法院的这一判决，不仅对德国本土具有重要意义，也为其他面临类似挑战的国家提供了参考。
“防御性民主”工具的多元化：许多民主国家都在努力寻找平衡言论自由、结社自由与维护国家安全、宪法秩序之间的有效方法。德国的经验表明，除了传统的禁止手段外，经济手段（如排除国家资助、限制税收优惠等）也可以成为“防御性民主”工具箱中的重要组成部分。
宪法修改与司法审查的互动：本案是立法者通过修宪引入新制度，再由宪法法院通过判决予以确认和阐释的典型案例。它展示了宪法发展过程中立法与司法之间的动态互动关系。
对极端主义思潮的长期应对：该判决也反映出，对于极端主义思潮和组织的挑战，并非一劳永逸的禁止就能解决，而可能需要长期的、多层次的、适应性的法律与政策应对。排除国家资助提供了一种持续施压和削弱极端势力影响力的途径。
四、结论
德国联邦宪法法院关于排除“故乡党”国家资助的判决（2 BvB 1/19），是德国“防御性民主”理念在应对新时期挑战方面迈出的重要一步。通过确认《基本法》第21条第3款的合宪性，并将其适用于具体案件，法院不仅为德国提供了一个介于“容忍”与“禁止”之间的中间性规制工具，也为世界各国如何在坚持民主原则的同时有效防范和应对反宪法、反民主势力，提供了富有启发性的德国方案。
该判决的核心在于，它降低了国家对违宪政党采取实质性限制措施的门槛，不再要求证明该政党具有“潜在成功可能性”，而是聚焦于其是否积极且有计划地“旨在”损害或废除自由民主基本秩序。这体现了对民主制度自我保护能力的强化，但也对司法审查的精准性、客观性以及对基本权利的审慎平衡提出了更高要求。未来，这一新制度的实施效果、其对德国政党生态的具体影响，以及如何在实践中避免可能的滥用，将持续受到法学界和社会的关注。毫无疑问，此判决将作为德国宪法史上的一个标志性案例，载入“防御性民主”理论与实践的史册。
参考文献
（省略）
没有评论:
发表评论