摘要： 德国联邦宪法法院于2017年1月17日就联邦参议院申请禁止德国国家民主党（NPD）一案作出判决，驳回了禁止申请。法院尽管认定NPD旨在废除现存的自由民主基本秩序，并为此系统性地采取行动，但因缺乏具体且有力的证据表明其图谋可能成功，故未予禁止。本文深度解析该判决，聚焦法院对《基本法》第21条第2款的解释、政党禁止的程序保障、自由民主基本秩序的内涵以及“积极追求”颠覆秩序并具有“成功可能性”这一核心裁判标准。判决不仅精细化了政党禁止的构成要件，也为“战斗性民主”理念在实践中如何平衡国家安全与政治多元主义提供了重要参照，凸显了将政党禁止作为“最后手段”的审慎立场。
关键词： 政党禁止；自由民主基本秩序；德国国家民主党（NPD）；战斗性民主；成功可能性
引言
政党作为现代民主国家政治意志形成的核心载体，其自由与活动受到宪法保障。然而，当政党的目标与行为旨在颠覆宪法秩序本身时，国家是否有权以及在何种条件下能够限制乃至禁止政党，便成为宪法学上的重大课题。德国《基本法》第21条第2款确立的政党禁止制度，是其“战斗性民主”（Streitbare Demokratie）理念的集中体现，旨在授权国家抵御那些企图利用民主自由来摧毁民主本身的组织化力量。历史上，德国联邦宪法法院曾据此禁止了社会主义帝国党（SRP, 1952年）和德国共产党（KPD, 1956年）。时隔六十余年，德国国家民主党（Nationaldemokratische Partei Deutschlands, NPD）因其极右翼和排外倾向再次被诉至联邦宪法法院，引发了关于政党禁止界限的又一次深刻讨论。
2017年1月17日，德国联邦宪法法院第二庭对联邦参议院（Bundesrat）申请禁止NPD及其下属组织的案件（案卷号：2 BvB 1/13）作出判决，一致驳回了禁止申请。这一判决不仅因其结果——未禁止一个被广泛视为违宪的政党——引发关注，更因其详尽的法理论证，特别是对“成功可能性”这一要件的强调，为理解和适用政党禁止制度树立了新的标杆。本文拟以该判决为中心，结合判决书的“判决摘要”（Headnotes）与“概要”（Summary），深度剖析其法理逻辑、核心标准及其对“战斗性民主”实践的意义。
一、德国政党禁止制度的宪法基础与“战斗性民主”理念
德国《基本法》第21条第2款规定：“政党，因其目标或其党员的行为旨在损害或废除自由民主基本秩序，或旨在颠覆德意志联邦共和国的存立者，为违宪。联邦宪法法院裁判此种违宪问题。”此条款构成了德国政党禁止制度的宪法基石。
“战斗性民主”是魏玛共和国崩溃和纳粹极权统治的历史教训下产生的宪法理念，它承认民主制度并非价值中立，而是以特定核心价值（如人的尊严、民主、法治国）为基础，并且民主国家有权也有义务采取积极措施捍卫这些核心价值，免受内外敌人的侵蚀。政党禁止被视为战斗性民主“最锐利的武器，尽管也是一把双刃剑”（判决摘要1）。它旨在应对具有根本性反宪法倾向的政党及其典型的组织性影响力所带来的风险。
然而，正是因为其严厉性，政党禁止的门槛被设定得极高。它并非针对政党的政治观点或意识形态本身，而是针对其对宪法秩序构成的实际威胁。NPD案的判决再次确认并细化了这一高门槛。
二、政党禁止程序中的核心原则：国家影响豁免与公平审判
联邦宪法法院在判决中高度强调了政党禁止程序的正当性，特别是确保程序不受国家不当干预和保障被申请政党的公平审判权利（判决摘要2）。
（一）政党高层免受国家渗透原则（Staatsfreiheit im Parteivorstand）
法院明确指出，在政党禁止程序进行期间，于政党执行机构层面使用警方线人或卧底侦查员，与法治国对政党高层免受国家渗透的要求相悖（判决摘要2.a）。若禁止申请主要依赖于此类线人或侦查员起草或促成的材料与事实，则同样违反此原则（判决摘要2.b）。这一原则旨在确保政党内部决策的独立性，防止国家通过渗透手段制造或夸大政党违宪的证据，从而保证程序的公正性。在第一次NPD禁止案（2 BvB 1/01）中，正是因为无法排除国家线人在NPD高层活动并可能影响证据收集，导致程序因无法补救的障碍而终止。此次判决重申了这一程序底线。
（二）公平审判原则（Grundsatz des fairen Verfahrens）
公平审判原则要求，在禁止程序进行期间，对政党的观察不得服务于宪法保卫机构刺探该政党程序策略的目的，且偶然获得的关于程序策略的信息不得被用于对抗该政党（判决摘要2.c）。这保障了被申请方在诉讼中的防御权利，防止国家权力滥用。
法院同时指出，导致程序终止的障碍是宪法违反行为可能的法律后果中的“最后手段”（ultima ratio）。因此，在决定是否存在不可补救的程序障碍时，必须权衡政党禁止程序的预防目的与此类程序必须满足的法治国要求（判决摘要2.d）。这体现了法院在程序瑕疵问题上的审慎态度，避免轻易因程序问题而放弃对实质问题的审查，除非瑕疵严重到无法弥补。
三、“自由民主基本秩序”的内涵阐释
“自由民主基本秩序”（freiheitliche demokratische Grundordnung, FDGO）是判断政党是否违宪的核心参照系。法院在判决中重申并精炼了其内涵，强调其应聚焦于少数几个对自由宪政国家绝对不可或缺的核心基本原则（判决摘要3）。
核心在于人的尊严： FDGO首要根植于《基本法》第1条第1款规定的人的尊严。对人的尊严的保障特别涵盖个人特性、身份与完整性的维护，以及法律面前的基本平等（判决摘要3.a）。任何基于种族、宗教或其他身份特征而否定特定群体平等尊严的主张，均与此核心原则相悖。
民主原则的构成性地位： 民主原则是FDGO的构成性要素。所有公民平等参与政治意志形成过程的可能性，以及国家权力的行使对人民负责（《基本法》第20条第1款和第2款），是民主制度不可或缺的（判决摘要3.b）。这意味着排斥特定公民群体参与政治生活或主张威权统治的政党，其理念与FDGO不符。
法治国原则的决定性意义： 植根于法治国，公共权力受法律约束（《基本法》第20条第3款）以及由独立法院对此进行监督的原则，对FDGO概念具有决定性意义。同时，保护个人自由要求将物理强制力的使用保留给受法律约束并受司法监督的国家机关（判决摘要3.c）。
法院对FDGO的界定，既强调了其价值基础（人的尊严），也突出了其制度保障（民主程序、权力制约、司法独立）。这为后续判断NPD的目标是否旨在“废除”FDGO提供了清晰标准。
四、构成违宪的实质要件：目标、行为与“积极追求”
仅仅具有与FDGO不符的理念尚不足以构成禁止的理由。法院详细阐述了认定政党违宪并予以禁止的实质要件。
（一）“废除”（beseitigen）或“损害”（beeinträchtigen）自由民主基本秩序
“废除”FDGO的概念，涉及废除FDGO至少一个构成性要素，或以不同的宪法秩序或不同的政府制度取而代之。“损害”则指政党根据其政治理念，以足够的强度对FDGO造成明显的威胁（判决摘要4）。这表明，政党的违宪意图需要达到一定的严重程度。
（二）可归责于政党的违宪目标与行为
政党旨在废除FDGO这一事实，必须从其目标和其追随者的行为中显现出来（判决摘要5）。
目标（Aims）： 政党的目标是其政治上试图实现的体现（判决摘要5.a）。这通常见于党纲、决议、领导人言论等。
追随者（Adherents）： 追随者是所有拥护政党事业并对其表示效忠的人，即使他们不是政党成员（判决摘要5.b）。
行为归责（Ascribable Conduct）： 政党机关（特别是党的执行委员会及其领导干部）的活动可归责于政党。普通党员的言行只有在政治背景下进行且得到政党批准或纵容时才能归责于政党。对于非党员的追随者，其行为通常需要得到政党以某种形式的影响或批准才能归责于党。然而，刑事犯罪和暴力行为，若与此目的没有因果联系，则不能归责于政党。议员豁免权不妨碍将议会言论归责于政党（判决摘要5.c）。这一归责规则旨在区分政党作为一个组织的整体意图与个别成员或支持者的孤立行为。
（三）“积极追求”（darauf ausgehen）：超越意识形态的行动要求
这是判决中最核心也最具决定性的部分。法院强调，禁止政党，不仅要求其具有反对FDGO的目标，更要求其“积极追求”（darauf ausgehen）损害或废除FDGO，或危害联邦德国的存在（判决摘要6）。
积极参与和实际对抗： “积极追求”要求积极的参与。政党禁止并非禁止观点或意识形态，它要求政党越过仅仅持有反宪法观点的界限，达到实际对抗FDGO的程度（判决摘要6.a）。
系统性行动： 禁止要求存在系统性行动，即政党的行为构成对损害或废除FDGO或危害联邦德国存在的“有准备的着手”（qualifizierte Vorbereitung）（判决摘要6.b）。这意味着孤立、零星的活动不足以构成禁止理由，需要有计划、有步骤地推进其违宪目标。
成功可能性的考量： 法院明确指出，并非必须存在对《基本法》第21条第2款所保护法益的具体危险（specific danger），但是，必须有具体且有力的迹象（specific and weighty indications）表明，政党反对FDGO或联邦德国存在的行动至少有可能成功（at least possible that action ... could be successful）（判决摘要6.c）。这是本案判决的关键所在。使用暴力本身是证明其行动可能成功的一个有力迹象。同样，如果一个政党在某些地区制造“恐惧氛围”（atmosphere of fear），从而可能长期损害所有人自由平等地参与人民政治意志形成过程，也属于此列（判决摘要6.d）。
法院进一步澄清，在《基本法》第21条第2款的范围内，没有假设存在其他不成文构成要件的空间。政党与国家社会主义的性质相似本身并不能证明其应被禁止，但这确实表明该政党追求违宪目标（判决摘要7.a）。同时，没有必要单独适用比例原则（判决摘要7.b），因为上述严格的构成要件本身已内含了比例考量。法院还认为，上述禁止政党违宪所需满足的要求，与欧洲人权法院根据《欧洲人权公约》推导出的关于禁止政党的判例法相兼容（判决摘要8）。
五、NPD案判决评析：违宪目标与成功可能性的分野
根据上述标准，联邦宪法法院最终认定，禁止NPD的申请理由不成立（判决摘要9）。
（一）NPD的违宪目标与系统性行动得到确认
法院首先确认，从NPD的目标及其追随者的行为来看，该党旨在废除现存的自由民主基本秩序。它试图废除现有的议会代议制，代之以一个奉行种族“民族共同体”（Volksgemeinschaft）概念的民族国家。NPD的政治理念蔑视那些不属于此“民族共同体”的人的人的尊严，并且与《基本法》的民主原则不相容（判决摘要9.a；概要I）。法院同时认定，NPD为了实现其针对自由民主基本秩序的目标，其行为方式是系统性的，并具有足够的强度（判决摘要9.b；概要I）。
至此，NPD似乎已满足了违宪性的诸多表征。然而，判决的转折点在于对“成功可能性”的判断。
（二）缺乏成功可能性的具体有力证据成为关键
尽管NPD具有违宪目标并为此系统性行动，但法院认为，“（目前）缺乏具体且有力的迹象表明其此番图谋将会成功”（判决摘要9.b；概要II）。正是基于这一判断，联邦宪法法院第二庭一致驳回了联邦参议院的禁止申请。
这一结论凸显了德国政党禁止制度极高的门槛。法院区分了政党的“意图”（aims, Gesinnung）与其实际的“能力”或“潜力”（potential for success, Erfolgsmöglichkeit）。一个政党即便其纲领和宣传充斥着反宪法、反人类尊严的内容，并且有组织地进行活动，但如果它在可预见的未来尚不具备对宪法秩序构成实质性威胁的现实可能性，则不能仅仅因为其“思想坏”而被禁止。这体现了对政治多元化和言论自由的某种程度的容忍，即便这种言论令人反感。
（三）对“成功可能性”标准的批判性思考
“成功可能性”标准的引入，无疑增加了政党禁止的难度，也使得法院的判断更具预测性和裁量性。如何界定“具体且有力的迹象”？何为“至少可能成功”？这些标准的具体化在实践中可能面临挑战。
证据难题： 证明一个在野小党（NPD在德国政治版图中影响力有限）未来“可能成功”颠覆国家，其证据要求极高。这可能导致只有在威胁已非常显著、甚至接近现实危险时，禁止程序才能启动成功，但这又可能与政党禁止的“预防性”初衷存在一定张力。
潜在风险： 允许一个被认定具有明确违宪目标并系统性活动的政党继续存在，可能会对社会融合、政治文化以及特定群体（如少数族裔）的安全感造成持续性损害，即便其尚无颠覆国家政权的“成功可能性”。法院提及的“恐惧氛围”虽可作为考量因素，但其门槛如何设定亦是难题。
比较视角： 相较于一些国家对宣扬仇恨、歧视的言论和组织采取更为前置的限制措施，德国在政党禁止问题上展现的这种高度克制，既是其历史反思的产物，也反映了其在维护核心宪法价值与保障政治自由之间的艰难平衡。
尽管如此，法院对“成功可能性”的强调，也有效防止了政党禁止工具被滥用，避免其成为压制不受欢迎的政治少数派的工具。它迫使申请方必须提供极为扎实的证据，证明政党不仅“心怀不轨”，而且“手有实力”（或潜力）。
六、结论：在“战斗”与“宽容”之间寻求平衡
德国联邦宪法法院关于NPD禁止案的判决，是“战斗性民主”理论在21世纪的又一次重要司法实践。它清晰地阐释了政党禁止作为一项极端措施所必须满足的严苛程序与实质要件。通过强调“积极追求”和“成功可能性”，法院为政党禁止划设了极高的门槛，重申了这把“最锐利的武器”必须审慎使用。
该判决的深远意义在于：
精细化了违宪政党的构成要件： 明确区分了违宪目标、系统性行动与成功可能性，使得政党禁止的判断标准更为具体和操作化。
强化了程序正当性要求： 对“国家影响豁免”和“公平审判”原则的强调，保障了政党禁止程序的法治国属性。
体现了对政治多元的审慎保护： 即使一个政党的理念与主流价值观格格不入，甚至具有反宪法性质，只要其尚不构成对国家存立和宪法秩序的现实且可能的威胁，国家亦应在一定程度上予以容忍。这反映了在“战斗”与“宽容”之间的艰难抉择与平衡。
对其他国家的启示： 对于同样面临如何处理极端政治力量挑战的国家而言，德国的经验——特别是其对证据标准和威胁程度的严格要求——提供了有益的借鉴。
当然，NPD案判决也留下了一些值得进一步探讨的问题，例如如何评估“成功可能性”而不至于使预防功能落空，以及如何在允许“思想市场”存在的同时有效应对极端意识形态对社会造成的潜在危害。但无论如何，该判决以其严谨的法理论证和审慎的裁判立场，丰富了宪法学关于民主自我防卫机制的理论与实践，必将在比较宪法研究中占据重要一席。它提醒我们，民主的强大不仅在于其能够容纳异见，更在于其能够清醒而有节制地运用法律武器捍卫其赖以存续的核心价值。
参考文献
（省略）
没有评论:
发表评论