德国欧洲议会选举“5%门槛条款”的合宪性边界及其对民主政治的意涵 ——评德国联邦宪法法院2 BvC 4/10、6/10、8/10号判决

德国欧洲议会选举“5%门槛条款”的合宪性边界及其对民主政治的意涵

——评德国联邦宪法法院2 BvC 4/10、6/10、8/10号判决

摘要： 德国联邦宪法法院在2 BvC 4/10等系列判决中，裁定德国《欧洲议会议员选举法》中关于5%选举门槛的规定，在当前法律与事实背景下，因严重侵害选举平等与政党机会均等原则而违宪。判决强调，任何对选举权平等和政党机会均等的限制，均需具备“迫切理由”并符合比例原则。法院深入分析了欧洲议会的特殊功能与运作方式，认为废除5%门槛并不会大概率损害其履职能力。该判决不仅对德国选举制度产生深远影响，也为探讨选举门槛、民主代议制以及司法审查在维护选举公正中的作用提供了重要案例。本文旨在深度解析该判决的法理逻辑、核心论点及潜在影响，评价其在平衡议会运作效率与保障民主参与广泛性之间的权衡，并探讨其对现代民主政治发展的启示。

关键词： 欧洲议会选举；5%门槛条款；选举平等；政党机会均等；德国联邦宪法法院；司法审查

引言

选举是现代民主国家的基石，选举制度的设计直接关系到民意代表的产生、政治权力的分配以及民主政治的质量。选举门槛条款，作为选举制度中的常见要素，旨在限制小党林立可能导致的议会碎片化，以期提升议会运作效率和政府稳定性。然而，门槛条款亦天然地限制了选民投票的等值性和小党参与政治竞争的机会，从而引发了其与选举平等、政党机会均等基本原则之间的紧张关系。2011年11月9日，德国联邦宪法法院（Bundesverfassungsgericht）就欧洲议会选举中的5%门槛条款作出的2 BvC 4/10、2 BvC 6/10、2 BvC 8/10号判决（以下简称“2011年门槛判决”），正是围绕这一核心矛盾展开。该判决以其深刻的法理阐述和对欧洲议会特殊性的细致考量，不仅在德国国内引发广泛讨论，也在欧盟乃至国际法学界产生了重要影响。本文将以该判决为中心，结合判决书提供的案情摘要与裁判要旨，运用法学分析方法，辅以历史思维、批判性思维与比较视角，深度剖析判决的法理依据、裁判逻辑及其对民主政治理论与实践的启示。

一、 案情背景与争议焦点

根据《德意志联邦共和国欧洲议会议员选举法》（以下简称《选举法》）的规定，欧洲议会选举应为普遍、直接、自由、平等和秘密的选举，并采用比例代表制及候选人名单的选举提案形式。立法者同时规定，席位分配依据候选人在名单上的顺序（“固定候选人名单制”）。核心争议在于《选举法》第2条第7款设立的5%选举门槛，即只有在选举区域内获得至少5%有效票的政党和政治协会才能参与议席分配。三项选举审查申诉均指向该5%门槛条款的合宪性，同时，“固定候选人名单制”也受到质疑。

德国联邦宪法法院第二庭以五比三的票数裁定，在2009年欧洲议会选举时有效的5%门槛条款，在当前情势下，违反了选举平等原则和政党机会均等原则。法院同时驳回了针对“固定候选人名单制”的申诉。尽管认定5%门槛条款违宪并宣告其无效，但法院并未宣布2009年欧洲议会选举在德国境内无效并要求重新选举，理由是维持民意代表机构现状的利益优先于纠正已发现的选举错误。

二、 裁判理由与核心论点

德国联邦宪法法院的判决逻辑严密，其核心论证围绕选举平等、政党机会均等原则以及对限制性条款的严格审查标准展开。

1. 选举平等与政党机会均等原则的优先性

法院首先强调，《选举法》作为德国联邦法律，必须接受《基本法》（Grundgesetz - GG）所确立的选举平等与政党机会均等原则的检验。在适用于欧洲议会选举的比例代表制下，选举平等原则要求每位选民的投票对于所选举的代议机构的组成具有相同的影响力。政党机会均等原则则要求每个政党在整个选举程序中，尤其是在议席分配方面，原则上享有同等机会。5%门槛条款直接导致了选票在成功机会上的不平等加权——投给未能越过门槛政党的选票归于无效，同时损害了政党平等机会的主张。

2. 限制选举原则的“迫切理由”与严格审查标准

法院指出，任何对选举平等和政党机会均等进行区分对待的规定，均需有特殊的、事实上具有正当性的“迫切理由”（compelling reason），并且必须是追求其目标的适当且必要的手段。立法者在制定影响选举平等和机会均等的选举法规定时，若该规定的宪法正当性因新的发展而受到质疑，则必须对其进行审查，并在必要时予以修改。

法院认为，立法者在此领域的自由裁量空间非常狭窄。欧洲议会选举法的制定受到严格的宪法审查，因为存在德国立法者通过多数议员，借助门槛条款排除小党，以确保本国政党在欧洲层面当选的风险。仅仅笼统地断言废除5%门槛会使小党和选民团体更容易赢得议席，从而使这些机构中的意见形成更加困难，并不能成为侵犯选举平等和机会均等原则的正当理由。相反，必须达到一定程度的盖然性，即可以预见代议机构的运作能力会因此受损，才能为5%门槛条款提供正当性。

3. 对欧洲议会功能特殊性的考量

根据上述标准，法院认为维持5%门槛条款是不被允许的。2009年欧洲议会选举时存在且持续至今的事实和法律状况，并未为该门槛条款对选举平等和政党机会均等原则造成的严重侵害提供充分理由。

法院详尽分析了欧洲议会的特定工作条件和职责，反驳了立法者关于废除门槛会损害其运作能力的评估：

• 议会党团的整合能力： 欧洲议会的议会党团（groups）是核心运作单位，具有相当大的整合能力。多年来，它们成功整合了欧盟扩大过程中加入的各种政治观点迥异的政党。基于此经验，可以预期其他小党也能加入现有党团。

• 多数决策能力： 欧洲议会中“成熟的”议会党团已展现出合作意愿，并有能力组织必要的投票多数。没有迹象表明，废除5%门槛后，来自小党的议员数量会达到使现有议会党团无法在正常议会程序中作出决策的程度。

• 议会运作的适应性： 欧洲议会的发展表明，其议事规则能够适应变化的情况，例如独立议员数量的增加。

• 欧洲议会的特定职责： 欧洲条约赋予欧洲议会的职责，使其并无迫切理由侵犯选举平等和机会均等。欧洲议会不像国家议会那样选举一个依赖其持续支持的政府，欧盟的立法也不依赖于由特定党团稳定联盟构成并面对反对派的稳定多数。欧盟立法程序的设计本身也不依赖于欧洲议会中特定的多数情况。

4. 关于“固定候选人名单制”的合宪性

法院驳回了针对“固定候选人名单制”的申诉。根据欧盟法，成员国有权决定采用封闭式名单或开放式名单。联邦宪法法院以往已多次裁定，国家选举中的“固定候选人名单制”在宪法上并无不妥，申诉方也未就欧洲议会选举提出可能导致不同评估的新论点。

5. 判决的效力与选举结果的处理

法院宣告《选举法》第2条第7款无效，但并未宣布2009年欧洲议会选举结果无效。法院在权衡中认为，维持基于对《选举法》合宪性信赖而组成的民意代表机构现状的利益，优先于执行已发现选举错误的后果。在德国重新选举将对欧洲议会当前工作造成不可估量的干扰。相比之下，该选举错误并未被视为“不可容忍”，其仅涉及德国议员的一小部分，并未动摇德国欧洲议会议员整体的合法性。

6. 反对意见

两位法官提出了反对意见，认为5%门槛条款在事实上是合理的，可以防止德国在欧洲议会的代表出现过度政治碎片化。

三、 深度解析与评价

德国联邦宪法法院的此项判决，是选举法领域乃至宪法学研究中的一个里程碑式案例。其不仅深刻阐释了选举平等与政党机会均等的核心价值，也为司法审查在敏感的政治领域如何划定边界提供了范例。

1. 对选举基本原则的坚定捍卫与“积极的平等观”

判决的核心在于对选举平等和政党机会均等原则的坚定维护。法院超越了形式上的平等，采纳了一种更为实质或“积极的平等观”。它不仅关注每张选票是否都被计算，更关注其是否具有“相同的成功机会”（gleiche Erfolgswert）。5%的门槛使得大量投给小党的选票实际上成为“死票”，这无疑是对选民意志的扭曲和对选举权平等价值的实质性损害。同时，对于新兴或小型政党而言，高门槛构成了其进入政治舞台的巨大障碍，限制了政治多元化和竞争的健康发展，违背了政党机会均等原则。法院的判决彰显了对少数声音和多元政治参与的尊重。

2. “迫切理由”审查标准的严格适用及其对立法权的约束

法院将“迫切理由”作为限制选举基本原则的审查标准，并强调立法者在此仅有“狭窄的裁量余地”（enger Gestaltungsspielraum），体现了对基本权利限制的审慎态度。这一高标准要求立法机关不能仅凭抽象的、未经证实的担忧（如议会运作效率可能降低）来正当化对基本选举权利的侵害，而必须提供具体、可信的证据证明这种侵害的必要性和合比例性。这种严格审查，尤其是在选举法这一容易受到执政党利益驱动的领域，对于防止“多数的暴政”、保障政治竞争的公平性至关重要。判决明确指出，立法者对欧洲议会选举法的制定，因其可能通过门槛条款排挤小党以维护自身利益，而需受到更严格的宪法审查，这具有深刻的警示意义。

3. 对欧洲议会运作特殊性的精准把握

本案判决的一大亮点在于其对欧洲议会运作特殊性的深刻洞察。与许多国家议会不同，欧洲议会并非直接产生一个对其负责的行政当局（如联邦政府），其立法程序也更多依赖于跨国议会党团间的协商与妥协，而非固定执政联盟与反对派的对抗。法院细致分析了欧洲议会党团的整合能力、决策机制以及历史适应性，有力地反驳了“废除门槛将导致议会瘫痪”的论点。这种基于对特定机构功能和实践的深入分析，而非一般化的议会理论进行的判断，使得判决更具说服力。它启示我们，在评估某项制度安排（如选举门槛）的合理性时，必须将其置于具体的制度环境和运作逻辑中加以考量。

4. 议会功能、政治碎片化与民主代表性的复杂权衡

选举门槛的设置，核心在于平衡议会有效运作与广泛政治代表性之间的关系。支持门槛者（如本案中的少数意见法官）通常担忧，过低的门槛会导致议会中政党林立，政治碎片化加剧，从而增加决策成本，削弱议会效率和政府稳定性。然而，本案多数意见法官认为，对于欧洲议会而言，这种担忧缺乏足够的实证支持。

废除5%门槛，固然可能使更多小党进入欧洲议会，短期内或增加议事协调的复杂性。但从长远看，这亦可能带来更广泛的民意代表，促进政治议题的多元化，增强公民对欧盟机构的认同感和参与度。判决实际上倾向于认为，在欧洲议会的特定情境下，牺牲一定程度的“可预测的效率”以换取更充分的“民主代表性”和“选举公正”，是更符合宪法精神的选择。这种权衡本身并无绝对的对错，但法院通过严格的合宪性审查，将选择的责任和论证的负担更多地置于立法者一边。

5. 判决的现实影响与未竟的思考

该判决直接导致德国修改了其欧洲议会选举法，废除了5%的门槛（后虽尝试引入3%门槛，亦被宪法法院在后续判决中否决）。这一系列判决对德国乃至欧洲的政治生态产生了一定影响，使得一些小党得以进入欧洲议会。

然而，判决也留下了一些值得进一步思考的问题：

• 门槛的“底线”何在？ 如果5%过高，那么是否存在一个“合理”的门槛？或者说，对于欧洲议会这种特殊类型的议会，是否完全不应设置门槛？法院虽未直接回答，但其后续对3%门槛的否定，暗示了其对任何固定比例门槛的审慎。

• 司法能动主义的边界？ 法院对立法机关关于议会运作能力的评估进行了实质性审查和否定，这在一定程度上体现了司法能动。如何在尊重立法裁量与有效进行宪法监督之间取得平衡，始终是宪法实践中的难题。

• 对欧盟层面选举制度统一性的影响： 德国作为欧盟人口大国，其选举制度的变动对欧洲议会的组成有显著影响。各成员国在欧洲议会选举制度上的差异（尤其是在门槛设置上），本身也是欧盟民主一体化进程中需要面对的问题。

四、 启示与借鉴

德国联邦宪法法院的这一判决，不仅对德国本土的选举制度改革具有指导意义，其蕴含的法治精神和对民主价值的深刻理解，亦为其他国家和地区的法治建设与政治发展提供了有益启示。

1. 对选举制度设计的启示：审慎对待选举门槛

判决警示各国在设计选举制度，特别是设置选举门槛时，必须充分考量其对选举平等、政党机会均等以及选民意志真实表达的潜在影响。任何旨在提升“效率”的制度安排，都不应以不成比例地牺牲“公正”为代价。对门槛条款的必要性和合比例性进行持续的、基于事实的评估至关重要。

2. 对司法审查功能的再认识：维护民主的“纠偏”机制

该判决彰显了宪法法院作为“宪法守护者”在维护民主基本原则方面的重要作用。通过对选举法的合宪性审查，司法机关能够对立法过程中可能出现的多数压制少数、大党排挤小党的倾向进行有效纠偏，保障政治竞争的开放性和公平性。这对于新兴民主国家和转型社会而言，尤具借鉴意义。

3. 对理解代议制民主多样性的启示

判决对欧洲议会特殊性的细致分析提醒我们，代议制民主并非只有一种标准模式。不同层级、不同功能的代议机构，其对效率和代表性的需求可能存在差异。在评估和改革代议制度时，应避免简单套用某种“理想模型”，而需结合具体国情、机构特性和时代背景进行制度创新。

4. 对中国法治建设的间接参考

尽管中国的政治制度与德国存在显著差异，但该判决所体现的对公民基本权利的尊重、对权力运行的制约以及对程序正义的追求，是任何现代法治国家都应珍视的普遍价值。在推进国家治理体系和治理能力现代化的进程中，如何更好地保障公民的政治参与权利，如何确保政治过程的公平与包容，如何通过制度设计反映最广泛的民意，是值得深入思考的课题。判决中关于立法者应审慎对待可能自我优待的立法（如选举法），以及司法应进行严格审查的逻辑，对于规范权力运行、防止利益固化具有普遍的警示作用。

五、 结论

德国联邦宪法法院关于欧洲议会选举5%门槛条款的2011年判决，是宪法学和政治学领域内一次具有里程碑意义的司法实践。它不仅深刻阐释了选举平等与政党机会均等原则在现代民主社会中的核心地位，而且通过对欧洲议会运作特殊性的精准分析，为“迫切理由”这一宪法审查标准在选举法领域的适用树立了典范。法院的裁决，体现了对少数派权利的保护，对政治多元化的倡导，以及对立法权力可能被滥用于维护既有格局的警惕。

尽管围绕选举门槛的存废及其合理高度的争论仍将持续，但该判决无疑推动了人们对民主代表性、议会功能以及司法在民主政治中所扮演角色的深入反思。它提醒我们，选举制度的设计并非纯粹的技术问题，其背后蕴含着深刻的价值取向和权力关系。在一个日益多元和复杂的社会中，如何构建既能保障有效治理又能最大限度容纳不同声音、促进公平参与的选举制度，是所有致力于提升民主质量的国家共同面临的挑战。德国联邦宪法法院的智慧与勇气，为此提供了宝贵的德国经验与法理镜鉴。

参考文献

[1] 德国联邦宪法法院. 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10号判决[Z]. 2011-11-09. (亦见载于: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, 2011: 621; Deutsches Verwaltungsblatt, 2011: 1540).

[2] 德意志联邦共和国基本法 (Grundgesetz – GG)[Z].

[3] 德意志联邦共和国欧洲议会议员选举法 (Europawahlgesetz – EuWG)[Z].