葡葡牙宪法法院第 254/02 号判决解析与评价

摘要： 本文以葡萄牙宪法法院 2002 年第 254/02 号判决为研究对象，在梳理案件事实和争议焦点的基础上，深度解析法院的裁判理由和法律论证过程。该判决围绕葡萄牙广播电视公司（RTP）行政机构成员组成的咨询委员会意见的性质变更展开，核心问题在于该变更是否侵犯了《葡萄牙宪法》第 38 条第 6 款所保障的公共部门媒体独立性。法院最终认定，相关法规因削弱了对公共服务电视独立性的保障机制而违宪。本文认为，该判决对于理解媒体独立性、权力制衡以及宪法审查在保障基本权利方面的作用具有重要意义，其判决理由和论证逻辑对于法学理论研究和司法实践均具有启发性。

关键词： 媒体独立性；公共服务广播；宪法审查；葡萄牙宪法法院；权力制衡

Abstract: This paper focuses on Ruling No. 254/02 of the Portuguese Constitutional Court in 2002. Based on a review of the facts and disputed points of the case, it deeply analyzes the Court's reasoning and legal argumentation. The ruling revolves around the change in the nature of the opinion of the Advisory Council regarding the composition of the administrative body of the Portuguese Radio and Television (RTP). The core issue was whether this change violated the independence of public sector media guaranteed by Article 38.6 of the Portuguese Constitution. The Court ultimately found the regulation unconstitutional for weakening the mechanisms safeguarding the independence of public service television. This paper argues that the ruling is of great significance for understanding media independence, the balance of powers, and the role of constitutional review in protecting fundamental rights. Its reasoning and argumentation are enlightening for both legal theory research and judicial practice.

Keywords: Media Independence; Public Service Broadcasting; Constitutional Review; Portuguese Constitutional Court; Balance of Powers

一、 引言

媒体在现代民主社会中扮演着至关重要的角色，其独立性是保障公众知情权、促进多元观点表达、监督权力运行的基石。公共服务广播作为媒体的重要组成部分，其独立性尤为关键，因为它承载着向社会公众提供客观、公正、多元信息的公共责任。葡萄牙宪法法院在 2002 年作出的第 254/02 号判决（以下简称“本判决”），正是围绕公共服务广播的独立性保障问题展开的一次重要宪法审查。该判决不仅在葡萄牙国内引发广泛关注，也为其他国家在处理类似问题时提供了重要的参照。

本判决的背景是葡萄牙议会通过一项法规，旨在修改葡萄牙广播电视公司（RTP）咨询委员会的权限。根据原有规定，咨询委员会对 RTP 行政机构成员的组成拥有约束性意见权。而新法规将其改为对节目和信息主管的任命和罢免拥有非约束性意见权。共和国总统认为该法规可能侵犯《葡萄牙宪法》第 38 条第 6 款关于公共部门媒体独立性的保障，因此请求宪法法院进行事前合宪性审查。

二、 案件事实与争议焦点

(一) 案件事实

葡萄牙共和国总统请求宪法法院对议会通过的一项拟以法律形式颁布的法规进行事前合宪性审查。该法规的核心内容是取消了“咨询委员会”对特许公共服务电视公司（RTP）行政机构成员组成的约束性意见权，取而代之的是对节目和信息主管的任命和罢免发表非约束性意见的权力。

“咨询委员会”是根据《广播法》和 RTP 公司章程设立的机构，由来自不同政治、工会和公民社会背景的 34 名代表组成。其主要职责包括就 RTP 的特许经营合同、活动计划和基本方针表明立场，并对 RTP 行政机构成员的组成发表事前约束性意见。

(二) 争议焦点

本案的争议焦点在于：议会通过的这项法规变更，即取消咨询委员会对 RTP 行政机构成员组成的约束性意见权，是否违反了《葡萄牙宪法》第 38 条第 6 款所规定的公共部门媒体独立性保障？

共和国总统提出的论点主要包括：

1. 《宪法》保障媒体相对于政治和经济权力的自由和独立性。
2. 公共服务媒体相对于政府的独立性是一项制度性保障，适用于权利、自由和保障的保护体系。
3. 咨询委员会的上述权力，即使不是唯一的，至少也是这项制度性保障的主要规范性体现。
4. 此次立法动议的背后原因是政治背景，具体而言是咨询委员会最近发表的一项否定性意见的情形、内容、范围和后果。
5. 鉴于该立法动议限制了公共部门媒体独立性的制度性保障，只有在为了追求《宪法》保护的另一项利益而具有相称性、适当性、必要性和必需性的情况下，才是合法的。

三、 法院的裁判理由与法律论证

葡萄牙宪法法院在本判决中，对上述争议焦点进行了深入的分析和论证。法院的裁判理由主要围绕以下几个方面展开：

(一) 《葡萄牙宪法》关于媒体独立性的规定

法院首先强调了《葡萄牙宪法》第 38 条关于新闻自由和媒体独立性的重要性。该条第 4 款规定，新闻自由以媒体普遍独立于政治权力（特别是政府）为前提，这意味着无论媒体采取何种编辑路线，都应受到平等待遇，禁止任何歧视性的公共援助分配，并要求媒体独立于经济权力。该款还指出了实现这一目标的多种途径，可概括为三个原则：透明原则、专业原则和多元原则。

更为关键的是，《宪法》第 38 条第 6 款对公共部门大众传媒的独立性提出了具体要求，这些要求是对大众传媒普遍要求（第 39 条第 1 款和第 4 款提及）以及明确针对公共大众传媒的要求（第 39 条第 5 款提及）的补充。

第 38 条第 6 款的具体要求包括两个方面：

1. 独立于“政府、公共服务机构和其他公共机构”（第 38 条第 6 款第一部分）。法院认为，这意味着公司的组织结构必须确保公共部门媒体能够独立于上述任何机构行事。
2. 意识形态多元化，表现为需要“保障不同意见路线的表达和挑战机会”（第 38 条第 6 款第二部分）。

(二) 保障公共部门媒体独立性的法律安排

法院指出，《宪法》和法律依靠多种法律安排来保障公共部门媒体的独立性。这些安排包括：

1. 任命负责确保信息权和新闻自由的独立机构的程序。
2. 制定有关管理机构成员组成的规则。
3. 规定不合格和不相容的条件。
4. 限制任期届数或不允许连任。
5. 限制解雇行政机构成员的权力。

咨询委员会对 RTP 行政机构成员组成的约束性意见权，正是这些法律安排中的重要一环，其目的在于通过一个具有广泛代表性的机构来制衡政府在任命 RTP 高层管理人员时的权力，从而确保 RTP 在人事任命上的独立性，进而保障其编辑方针和节目内容的独立性。

(三) 对涉案法规的合宪性审查

基于上述对《宪法》规定和现有法律安排的分析，法院对涉案法规进行了审查。法院认为，该法规取消了咨询委员会对 RTP 行政机构成员组成的约束性意见权，并将其替换为对节目和信息主管的任命和罢免发表非约束性意见的权力。

关键在于，该法规在取消原有保障机制的同时，并未在公共服务电视结构中引入任何其他直接或间接保护其相对于政府、公共服务机构和其他公共机构独立性的新安排。

法院认为，仅仅将约束性意见权改为非约束性意见权，并缩小其适用范围（仅针对节目和信息主管，而非整个行政机构），实质上削弱了对 RTP 独立性的保障。约束性意见意味着，如果咨询委员会的意见是否定的，则相关任命无法通过，这构成了对行政权力任命权的实质性制约。而非约束性意见则意味着，即使咨询委员会表示反对，任命仍然可以进行，其制约作用大大减弱。

法院进一步指出，虽然《宪法》并未规定保障媒体独立性的具体机制必须一成不变，立法机关在符合《宪法》精神的前提下拥有一定的立法裁量权。但是，任何对现有保障机制的修改，都不能导致对《宪法》所要求的独立性保障水平的实质性削弱。在本案中，立法机关并未提供充分的理由证明这种削弱是为了追求《宪法》所保护的其他更重要的利益，也未证明这种削弱是实现该利益所必需的、适当的和相称的。

因此，法院认定，涉案法规因削弱了对 RTP 独立性的保障，未能满足《宪法》第 38 条第 6 款的要求，违反了《宪法》。

(四) 判决结果与法官意见分歧

最终，葡萄牙宪法法院以 6 票赞成、5 票反对的结果，裁定涉案法规违宪。这一接近的票数也反映了该案的复杂性和争议性。

值得注意的是，判决的补充信息提到，这是一项独特的判例法，因为法院在对事前审查请求作出裁决时，也间接评论了《宪法》所接受的立法修正案的价值，但未深入细节。这暗示了法院在行使宪法审查权时，不仅关注具体法规的合宪性，也在一定程度上对立法行为的界限和《宪法》的解释空间进行了阐释。

四、 本判决的深度评价

本判决在葡萄牙宪法实践中具有里程碑意义，其重要性体现在以下几个方面：

(一) 彰显了对媒体独立性作为宪法核心价值的坚定维护

本判决的核心在于对《葡萄牙宪法》第 38 条第 6 款的解释和适用。法院明确指出，公共部门媒体的独立性是宪法保障的重要内容，任何立法行为都不得实质性地削弱这种独立性。通过宣布涉案法规违宪，法院向立法机关和行政机关传递了明确的信号：对媒体独立性的任何干预都将受到严格的宪法审查。这对于维护健康的新闻生态、保障公民知情权具有深远影响。

(二) 体现了权力制衡原则在媒体治理中的应用

咨询委员会对 RTP 行政机构成员组成的约束性意见权，本身就是一种权力制衡机制。它通过引入一个具有广泛社会代表性的机构，来限制政府在任命公共媒体高层管理人员方面的单方面权力，从而防止政治权力对媒体运营的过度干预。法院的判决维护了这一制衡机制的有效性，强调了在媒体治理领域防止权力滥用和保障机构独立的重要性。

(三) 展现了宪法法院在保障基本权利方面的积极作用

本案是一起事前合宪性审查案件，即在法规尚未正式生效前，由共和国总统提请宪法法院进行审查。这种机制赋予了宪法法院在立法过程中发挥“刹车”作用的权力，能够及时阻止可能侵犯宪法权利的立法行为。本判决充分展现了宪法法院作为宪法守护者，在保障公民基本权利（如新闻自由、知情权）方面的积极和能动作用。

(四) 判决的论证逻辑严密且富有启发性

法院在判决中，首先清晰地阐释了《宪法》关于媒体独立性的规范内涵，然后分析了现有的保障机制，并在此基础上对涉案法规进行了细致的审查。其论证过程遵循了严格的法律逻辑，从宪法条文出发，结合立法目的、制度功能和潜在影响进行综合判断。特别是对于“约束性意见”与“非约束性意见”的实质性差异及其对独立性保障程度的影响分析，具有很强的说服力。

(五) 对立法机关的启示与警示

本判决对立法机关具有重要的启示和警示意义。首先，立法机关在制定或修改涉及媒体独立性的法律法规时，必须充分考虑《宪法》的相关规定，确保立法行为不与宪法精神相悖。其次，任何对现有保障机制的调整，都应审慎评估其对媒体独立性的潜在影响，避免实质性削弱已有的保障水平。如果确需进行调整，也应考虑引入其他替代性的或补充性的保障措施。最后，立法动议的背后不应是短期的政治考量或对特定机构先前行为的“报复”，而应着眼于维护宪法价值和公共利益。

(六) 国际视野下的借鉴意义

虽然本判决是基于葡萄牙《宪法》作出的，但其所蕴含的法治精神和对媒体独立性的强调，对于其他国家也具有借鉴意义。在全球范围内，如何保障公共媒体的独立性，防止其受到政治和商业利益的不当影响，是一个普遍性的挑战。本判决提供了一个通过宪法审查来维护媒体独立性的成功案例，其裁判思路和论证方法值得关注和研究。

五、 结论

葡萄牙宪法法院第 254/02 号判决是宪法学和媒体法领域一个值得深入研究的案例。该判决通过对《葡萄牙宪法》第 38 条第 6 款的精细解读和适用，坚定地维护了公共部门媒体的独立性，强调了权力制衡在媒体治理中的重要性，并展现了宪法法院在保障基本权利方面的积极作用。

尽管判决中存在法官意见的分歧，但这恰恰反映了此类案件的复杂性和在具体制度设计上的不同理解。然而，主流意见清晰地传递出这样一个信息：对媒体独立性的制度性保障是宪法的重要要求，任何试图削弱这种保障的立法行为都将面临严格的司法审查。本判决不仅对葡萄牙的法治建设具有重要意义，也为国际社会思考如何构建和维护独立的媒体环境提供了宝贵的经验和启示。在信息时代，保障媒体的独立性和多元性，对于促进民主发展、维护社会公正和保障公民权利至关重要，而本判决正是对这一普适价值的有力捍卫。

参考文献：

[1] PORTUGAL. Constitutional Court. Plenary. Judgment no. 254/02 of 11 June 2002. Diário da República (Official Gazette), 146 (Serie I-A), 27.06.2002, 5028-5044.

[2] 葡萄牙共和国宪法 (经第七次修订).