摘要： 德国联邦宪法法院在“联邦总理政治言论案”（2 BvE 4/20, 5/20）中裁定，时任联邦总理默克尔针对图林根州州长选举发表的负面评论，因其以官方身份作出并利用政府资源传播，侵犯了德国另择党（AfD）在政治竞争中获得平等机会的权利。判决重申了国家机关在政党竞争中应保持中立的宪法原则，并对政府成员，特别是联邦总理，以官方身份发表政治言论的界限进行了阐释。法院认为，联邦总理虽享有较内阁其他成员更广泛的政治言论权，但仍需遵守中立性和客观性要求。干预政党机会均等原则需有与之同等重要的宪法利益作为正当理由，且需进行严格审查。该判决以5:3作出，少数意见认为法院对政府官员政治言论的中立性审查标准不当，忽视了政府工作的政治属性。本文旨在分析该判决的法理依据、核心争议及潜在影响，探讨国家机关中立义务与政府首脑政治表达自由之间的平衡。
引言
国家高级官员，特别是政府首脑的言论，往往具有双重属性：既可能体现其个人政治观点，也可能被视为代表政府的官方立场。如何在保障其政治表达自由与维护政治竞争公平性、确保国家机关中立之间取得平衡，是宪法学和政治实践中的重要课题。2022年6月15日，德国联邦宪法法院第二庭就联邦总理默克尔涉嫌在图林根州州长选举问题上发表不当中立言论的两案（2 BvE 4/20, 5/20）作出判决[1]，认定总理的行为违宪。此案不仅在德国国内引发广泛讨论，也为其他国家处理类似问题提供了重要的参照。本文拟对该判决进行梳理和评析，以期深化对相关宪法原则的理解。
一、 案情概要
2020年2月，德国图林根州议会选举中，自由民主党（FDP）候选人托马斯·凯默里奇（Thomas Kemmerich）在第三轮投票中当选州长。此次选举因被认为得到了德国另择党（Alternative für Deutschland, AfD）和基督教民主联盟（CDU）州议员的支持而引发巨大争议。选举次日，时任联邦总理默克尔在南非进行国事访问期间，就此事发表评论称，此次选举违背了“基民盟和其本人所持有的基本信念——即不应借助AfD的力量获得多数席位”。她形容这次选举是“不可原谅的”，其结果“必须被撤销”，并称“这对民主而言是糟糕的一天”。
该声明随后被发布在联邦总理和联邦政府的官方网站上。
申请人德国另择党（AfD）认为，联邦总理和联邦政府此举违反了其在政党政治辩论中应承担的中立义务，从而侵犯了《德国基本法》第21条第1款所保障的申请人作为政党获得平等机会的权利。
二、 裁判理由
联邦宪法法院以5票对3票的结果支持了申请人的主张，认定联邦总理默克尔的声明及其后续在官方网站的发布行为构成违宪。其主要理由如下：
1. 国家机关的中立义务与政党机会均等原则： 法院强调，宪法要求政治意愿的形成过程应当是开放的。因此，必须尽可能确保各政党在政治竞争中的平等参与。这要求国家机关在政党竞争中保持中立。国家机关若在选举活动中偏袒或损害某一政党或候选人，通常会侵犯其平等参与政治意愿和公共舆论形成过程的权利。
2. 政府成员履行公职时的中立要求： 政府成员在履行其部长职责时，必须遵守宪法保障的政党机会均等原则。这并不排除政府成员在其官方职能之外参与政治辩论。但是，必须确保不得使用与其政府职务相关的、其政治竞争对手所不具备的手段和机会。
3. 联邦总理言论的官方性质及其影响： 法院认定，默克尔总理发表的争议言论，传递了对申请人AfD的负面评价，是在其执行联邦总理公务（in her official capacity）时作出的，从而单方面影响了政党间的竞争。这构成了对《基本法》第21条第1款第1句所衍生的平等参与政治意愿形成权利的干预。
4. 干预缺乏正当性： 法院认为，此种干预并未因维护联邦政府稳定和德国在国际社会中的地位与声誉等同等重要的宪法利益而获得正当性，亦非联邦政府公共关系活动范围内的可允许措施。法院指出，虽然联邦总理在判断何种措施对于确保联邦政府稳定和行动能力以及处理外交事务是必要的问题上享有广泛的判断余地，但在干预政党机会均等原则时，必须有可信的阐述或通过其他方式确保能够确定，证明此类干预的宪法利益确实受到了影响，并且使得干预政党机会均等权利成为必要。在本案中，法院未发现此类充分理由。
5. 官方资源的利用： 联邦总理和联邦政府随后在各自官方网站上发布该声明，利用了仅向其开放的资源。法院认为，通过传播声明中包含的对申请人的负面价值判断，答辩人（联邦总理和联邦政府）分别侵犯了申请人平等参与政党竞争的权利。这构成了独立的违法行为。
6. 联邦总理言论权的范围与限制： 法院承认，基于联邦政府内部的权限分工，联邦总理的政治言论权范围较其他内阁成员更为广泛。然而，这并不意味着在遵守中立性和客观性原则方面对其有不同的要求。
三、 评析
本案判决深刻反映了德国宪法秩序中对国家权力行使与民主竞争原则之间关系的精细考量。其核心在于如何在保障政府有效运作的同时，维护政党政治的公平竞争环境。
1. 对国家机关中立义务的强调与适用：
联邦宪法法院在本案中再次强化了国家机关（包括政府成员以官方身份行事时）在政党竞争中应保持中立的义务。这一义务源于《基本法》第21条第1款所保障的政党自由及其在政治意愿形成中的作用，旨在确保“自下而上”的民主决策过程不受国家权力的不当扭曲。法院将总理在国事访问期间就国内特定政治事件的表态认定为“以官方身份”行事，并将政府官方网站的发布行为视为利用公共资源，体现了对中立义务适用范围的严格解释。
2. 联邦总理政治言论的特殊性与界限：
判决承认联邦总理因其独特的宪法地位和领导责任，拥有比其他部长更广泛的政治言论空间。然而，这种“更广泛”并不意味着可以突破中立性的基本要求。法院试图在总理的政治领导角色与其中立义务之间划设界限，关键在于言论是否利用了职务带来的特殊优势，以及是否对政党竞争造成了不当影响。本案中，总理言论的“谴责性”和“要求撤销选举结果”的表述，被认为是超越了界限。
3. “同等重要的宪法利益”作为干预正当性理由的衡量：
法院提出了干预政党机会均等原则需要有“同等重要的宪法利益”（constitutional interests of equal weight）作为正当化事由，例如保护联邦政府的稳定和行动能力，以及维护德国在国际社会的地位和信任。这为政府在特定情况下采取可能影响政党竞争的言行提供了一个可能的出口。然而，法院在本案中并未认可被告提出的此类理由，显示出其在此问题上的审慎态度和对证据的高要求。总理虽享有“广泛的判断余地”（wide margin of appreciation），但仍需对其判断的合理性与必要性进行可信的说明。
4. 少数意见的批判及其启示：
瓦尔拉本施泰因（Wallrabenstein）法官的少数意见提出了值得深思的批判。其核心观点是，法院将适用于行政行为的中立性标准不恰当地扩展到了政府成员履行公职的整个方式上，而政府工作本质上是政治性的。她认为，对政府行为中立性的过度强调，反而可能引发对“自下而上”政治意愿形成过程被颠覆的担忧。这一观点提醒我们，对政府官员，尤其是政治性极强的政府首脑的言论进行司法审查时，需警惕过度限制其政治表达和领导能力，避免司法过度介入政治领域。少数意见还区分了在竞选期间政府公关活动与政治竞选的界限，认为对政府资源的限制主要应针对财政资源，而非公关活动的内容本身。这为思考政府信息传播与政党竞争的关系提供了不同视角。
5. 对实践的潜在影响与反思：
此判决可能对德国政府成员未来的公开政治表述产生深远影响，促使其在以官方身份评论国内政治，特别是涉及其他政党时更为谨慎。一方面，这有助于维护一个更为公平的政党竞争环境，保护少数或新兴政党免受政府权力的不当压制。另一方面，也可能引发对政府官员，特别是总理，在面对其认为有损民主或国家重大利益的事件时，其公开表态和政治领导能力是否会受到过度束缚的担忧。如何在“国家中立”与“政治领导”之间取得动态平衡，仍将是德国乃至其他宪政国家持续探索的课题。
从比较法的视角看，各国对于政府官员，特别是政治任命官员在多大程度上应保持政治中立，以及如何界定其“官方身份”言论与“个人身份”言论，标准不一。例如，在美国，“哈奇法案”（Hatch Act）对联邦雇员参与政治活动有严格限制，但对总统、副总统等高级政治官员的限制则相对宽松。本案判决体现了德国宪法对政党平等机会原则的高度重视，以及通过司法审查对行政权力进行严格约束的传统。
6. 历史思维与批判性思维的运用：
从历史角度看，德国对国家中立性的强调，与其魏玛共和国时期政党政治的尖锐对立和纳粹极权统治的历史教训不无关系。《基本法》的设计者们致力于构建一个能够有效防止权力滥用、保障多元民主的宪法框架。因此，法院对任何可能威胁政党公平竞争的行为都保持高度警惕。
然而，批判性地看，对于联邦总理这样处于政治风暴中心的职位，要求其言论时刻保持不偏不倚的“中立”，在实践中可能过于理想化，甚至可能削弱其政治领导力。政治本身就充满论辩与价值判断，政府首脑的职责之一便是引导公共舆论，阐释政策立场。如果将“中立”绝对化，是否会使政府在面对挑战性政治议题时显得犹豫和乏力？这需要更深入的探讨。
四、 结论
德国联邦宪法法院在2 BvE 4/20, 5/20号判决中，通过对联邦总理默克尔相关言论的审查，进一步明确了国家机关中立义务的内涵及其对政府高级官员政治言论的约束。判决强调，即便是享有广泛政治言论权的联邦总理，在以官方身份行事并利用公共资源时，亦不能逾越中立和客观的界限，损害政党在政治竞争中的平等机会，除非有极为重要的宪法利益作为正当化事由。
此判决维护了《基本法》所确立的政党竞争公平原则，对规范政府行为、保障民主程序的开放性具有积极意义。然而，少数意见所提出的关于政府工作政治属性以及司法审查界限的担忧亦不容忽视。如何在宪法框架内合理界定政府首脑的政治言论自由与国家机关中立义务的边界，确保政治领导的有效性与政治竞争的公平性之间的平衡，仍是一个需要结合具体情境不断探索的复杂问题。该判决无疑为这一探索提供了重要的司法实践样本和理论思考素材。
参考文献
（省略）
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